Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2050963

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 11 października 2012 r.
II SA/Wr 533/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Władysław Kulon.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia... w przedmiocie nakazu doprowadzenia dachu garażu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;

III.

zasądza od D.Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej G. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Jak wynika z akt administracyjnych organ nadzoru budowlanego dwukrotnie wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie legalności określonej budowy, chociaż na różnych podstawach prawnych.

Najpierw w dniu 16 kwietnia 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy garażu. W dniu 24 lutego 2009 r. wydał postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowalne. Kolejno postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r. zobowiązał inwestora do zmiany projektu budowlanego oraz dołączenia zmienionej decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem podziału działki po zniesieniu współwłasności. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Ostatecznie decyzją z dnia 14 października 2010 r. organ ten na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Według uzasadnienia, inwestor w 2007 r. rozpoczął budowę garażu bez pozwolenia na budowę, co uzasadniało przeprowadzenie procedury legalizacji przewidzianej w art. 48 i 49 ustawy.

W dniu 16 sierpnia 2011 r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie budowy garażu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wstrzymał roboty budowlane. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2011 r. organ uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie ustalono odległości garażu od granicy z działką sąsiednią. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r. organ I instancji ponownie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wstrzymał roboty budowlane. Postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. organ uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym tym postanowieniem. Według uzasadnienia brak było podstaw do nakazu wstrzymania robót, skoro roboty nie były wykonywane w dacie wydawania postanowienia. Wykonanie robót oznacza ich zakończenie bądź definitywnie przerwanie (wyrok II OSK 629/07). Obecnie garaż jest prawie całkowicie wybudowany, zaś inwestor wstrzymał dalsze roboty po otrzymaniu pierwszego postanowienia. Ponadto organ I instancji nie rozważył postaci odstępstwa z art. 36a ust. 5 ustawy. Nie było to istotne odstąpienie od zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (pkt 1 przepisu) lecz od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (pkt 7). Inwestor uzyskał zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 maja 2007 r. W nowej decyzji z 7 maja 2010 r. określono nieprzekraczalne linie zabudowy. Zwiększenie okapów dachu z 25 cm na 150 cm od strony frontowej i 160 cm z tyłu garażu spowodowało przekroczenie linii zabudowy oraz wykonanie inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który nie przewidywał okapów o takich wymiarach. Należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy, skoro inwestycja odbiega od ustaleń zawartych w pozwoleniu na wznowienie robót.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia dachu garażu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W odwołaniu inwestor zarzucił, że winę ponosi architekt, który nie uwzględnił w projekcie budowlanym istniejącego stanu garażu. Garaż bowiem już w 2007 r. stanowił zamkniętą bryłę i posiadał obecne okapy. Istnienie garażu zostało zaakceptowane przez sąsiadów, także organ wydający pozwolenie na wznowienie robót po dokonaniu oględzin nie kwestionował kształtu obiektu. Obecne okapy nie naruszają własności sąsiadów. Skrócenie okapów obniży użyteczność obiektu i doprowadzi do jego degradacji technicznej. W uzupełnieniu odwołania inwestor dołączył dokumentację dotyczącą ugodowego podziału działki oraz zgody obecnych sąsiadów, a poprzednio współwłaścicieli na określone usytuowanie garażu i jego kształt.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organ wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na wznowienie robót. Następnie zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy garażu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ omówił przypadki istotnych odstąpień, takich jak zmiana usytuowania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy), zmiana gabarytów obiektu (pkt 2), zmiana sposobu użytkowania (pkt 6), naruszenie ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy (pkt 7) i inne. W razie ustalenia takich odstąpień organ może zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zamiennego albo zastosować art. 51 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. W nin. sprawie ma miejsce odstępstwo wymienione w art. 36a ust. 1 pkt 7, bowiem zwiększenie okapów dachu spowodowało przekroczenie linii zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy oraz wykonanie inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym. Inwestor powinien zmniejszyć okapy dachu do 25 cm. Organ podkreślił, że to na wniosek inwestora wydano decyzję pozwalającą na wznowienie robót, więc roboty powinny być wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją. Projekt został zatwierdzony jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Adresatem nakazu doprowadzenia obiektu do zgodności z decyzją jest inwestor (art. 52) i organ nie mógł rozważać kwestii odpowiedzialności wynajętego architekta.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 36a Prawa budowlanego oraz art. 9 i 11 k.p.a., ponadto art. 7 k.p.a. w związku z art. 49 § 1 ustawy przez niezbadanie zatwierdzanego projektu budowalnego oraz art. 8 k.p.a. wskutek wydania niezgodnych ze sobą decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót i nakazu zmiany dachu obiektu, podczas gdy wygląd dachu nie uległ zmianie. W uzasadnieniu inwestor podał, że nie kwestionuje ustaleń organu odnośnie rozmiarów okapu. Dlaczego jednak zatwierdzony został projekt budowlany zmieniający te rozmiary. Inwestor poniósł opłatę legalizacyjną w nieświadomości, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie garażu wywoła dalsze poważne koszty. Biegły sądowy i sąd zatwierdzający ugodę w sprawie o zniesienie współwłasności nie zwrócili uwagi na to, że sposób podziału wywołuje naruszenie linii zabudowy. Nikt nie zdawał sobie wówczas z tego sprawy. Nie jest w końcu prawidłowa ocena, że istniejące okapy wywołują istotne naruszenie zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca powinna mieć możność wznowienia postępowania sądowego w celu zmiany sposobu podziału działki oraz dokonania zmiany projektu budowlanego w zakresie okapów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym podnieśli, że w interesie inwestora zgodzili się na podział wspólnej działki przyznając inwestorowi więcej terenu, tak aby zachować odległość 1,5 m od granicy działek. Inwestor w postępowaniu sądowym korzystał z pomocy adwokata i trudno zrozumieć dlaczego nie zapoznał się z warunkami zabudowy i projektem budowlanym. Początkiem sprawy jest rozpoczęcie przez inwestora samowolnej budowy, a następnie dalsze jego decyzje odnośnie podziału działki i treści projektu budowlanego. Nowy podział działki nie zmieni niezgodności garażu z ustaloną linią zabudowy. Obecnie inwestor domaga się legalizacji obiektu niezgodnego z prawem budowlanym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obiekt budowlany, którego budowę rozpoczęto bez pozwolenia na budowę, kiedy stanowi przypadek określony w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nie przemienia się w obiekt budowany w oparciu o pozwolenie na budowę jedynie z powodu dokonania legalizacji tej samowoli budowlanej i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie ma znaczenia, że elementem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest zatwierdzenie projektu budowlanego. Zasadnicze znaczenie ma wyraźne rozróżnienie w ustawie pojęć pozwolenia na budowę (legalna definicja w art. 3 pkt 12) oraz wznowienia budowy. Pozwolenie na budowę to decyzja zezwalająca na rozpoczęcie budowy (patrz ponadto art. 28 ust. 1). Rozpoczęcie budowy stanowi według ustawy przeciwieństwo jej wznowienia. Wynika to przykładowo z art. 37 ust. 2 ustawy, gdzie pojęcie rozpoczęcia budowy oddzielono alternatywą rozłączną od wznowienia budowy (albo jedno, albo drugie). Odrębne nieco są konsekwencje prawne odstąpienia przez inwestora od warunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W przypadku budowy na podstawie pozwolenia na budowę stosuje się w przypadku budowy niezakończonej postępowanie naprawcze (art. 50 ust. 1 pkt 4, dalej art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4), kończące się decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawaną po uchyleniu pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 2). W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 2). W toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie podlega badaniu m.in. zgodność obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym w zezwoleniu na wznowienie robót (art. 57 ust. 1 pkt 2a i ust. 2, art. 59a ust. 2 pkt 2). Dopiero odmowa pozwolenia na użytkowanie pozwala w dalszej kolejności na stosowanie art. 51 (art. 59 ust. 5, art. 59f ust. 6). W podobny sposób uregulowano postępowanie w przypadku budowy bez pozwolenia na budowę, oczywiście bez potrzeby uchylenia na jednym z jego etapów pozwolenia na budowę, skoro go nie było. Mianowicie po wypełnieniu przesłanek legalizacji (art. 48 ust. 3 i 5) wydaje się decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 4), w której również, jak w postępowaniu naprawczym nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5), z konsekwencjami już wyżej opisanymi (art. 55 pkt 2, art. 57 ust. 1 pkt 2a i ust. 2, art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 5, art. 59f ust. 6 i dopiero na końcu art. 51).

Jak widać ustawodawca przewidział dokonywanie kontroli zgodności obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym w zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych dopiero w toku procedury pozwolenia na użytkowanie i związanej z nią kontroli obiektu (art. 57 ust. 6 i art. 59a ustawy).

Nie ma możliwości prawnej wcześniejszego zainicjowania procedury naprawczej w odniesieniu do obiektu budowanego bez pozwolenia na budowę, gdy już kontynuowana jest budowa w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, ale decyzją zezwalającą na wznowienie robót. Trafnie zatem podkreślała skarżąca, że niedopuszczalne było rozpatrywanie okoliczności ustanowionych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego w nawiązaniu do projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy). Identyczne stanowisko prawne wyrażono w orzecznictwie sądowym (wyrok II SA/Kr 1300/09 w Lex). W nin. sprawie istnieją dalsze kwestie prawne wątpliwe lub rozstrzygane niejednolicie przez sądy.

Przykładowo na tle art. 50 ust. 4 i 5 oraz art. 51 ust. 1 może powstać wątpliwość co do dopuszczalności wydania decyzji naprawczej po upływie terminów przewidzianych w tych przepisach, gdy ich upływ związany był z okresem trwania postępowania zażaleniowego lub wydaniem postanowienia kasacyjnego przez organ. Czy zatem w nin. sprawie postępowanie naprawcze nie tylko było od początku bezprzedmiotowe jako przedwczesne, czy też stało się następczo bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu, gdyby roboty były wykonywane.

Dostrzec można kontrowersje na temat stanu "wykonywania" robót. Niektórzy twierdzą, że roboty definitywnie niedokończone nie podlegają postępowaniu organu nadzoru budowlanego (wyrok II SA/Kr 327/09 lub 1271/10), inni przeciwnie

(wyrok II OSK 629/07, II OSK 766/10, II SA/Lu 1029/11). W nin. sprawie organ i skarżący nie twierdzili w sposób pewny, że roboty zostały zakończone

(w sensie wyjaśnionym w wyroku II SA/Lu 1029/11). Niepewność ta miałaby znaczenie dla oceny, czy prawidłowo stosowany był przepis art. 51 ust. 7 ustawy, a może wymagane było jednak uprzednie wydanie postanowienia z art. 50.

W nawiązaniu do wywodów skarżącej wymaga zastrzeżenia, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu sprawy z daty jej wydania, zatem nie powinien wypowiadać się na temat kierunku przyszłych rozstrzygnięć w innych sprawach lub doradzać stronie sposobu działania w tych przyszłych postępowaniach. Można jedynie wzmiankować w nawiązaniu do pisma procesowego uczestników postępowania, że skarżąca uzyskała nowe warunki zabudowy oraz zatwierdzenie projektu budowlanego w postępowaniach toczących się na jej wniosek, w których organ był związany wnioskami i przedstawionym zamierzeniem budowlanym skarżącej. Organy nie były obowiązane do skonfrontowania stanu faktycznego obiektu w terenie z treścią zamierzenia inwestora. Organ lokalizacyjny w zasadzie nie rozważa i nie rozstrzyga kwestii usytuowania obiektu. O ile projekt budowlany dostosowywał parametry okapów do decyzji lokalizacyjnej, to być może właśnie dlatego został zatwierdzony, a być może będzie wymagała głębszej oceny kwestia parametrów obiektu i istotności odstępstwa (art. 59a ust. 2 pkt 2), przy zastanawiąjącej rozbieżności przepisów art. 36a i art. 59a w kwestii geometrii dachu (uchylenie art. 36a ust. 5 pkt 3a brzmienie art. 59a ust. 2 pkt c ustawy). Można jeszcze wzmiankować o ciekawych kontrowersjach w orzecznictwie NSA na temat usytuowania obiektów przy granicy działki (por. wyrok II OSK 2065/10 lub II OSK 2312/10). Pominięcie w rozważaniach organu tych wszystkich poruszonych przez Sąd zagadnień materialnoprawnych mogłoby uzasadniać zarzut istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Gdy jednak nie ulegało wątpliwości, że rozstrzyganie na podstawie art. 51 prawa budowlanego było przedwczesne, to nastąpiło przede wszystkim naruszenie tego przepisu, mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji.

PM 8 listopada 2012 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.