II SA/Wr 481/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2605097

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2018 r. II SA/Wr 481/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz, Gabriel Węgrzyn (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) (nr (...)) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "organ") po rozpatrzeniu odwołania gminy M. (dalej "skarżąca") od postanowienia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z (...) ((...)) nakazującego skarżącej sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu mostowego do dnia 16 IV 2018 r. - zmienił postanowienie w części określającej terminu wykonania obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 XII 2016 r. organ pierwszej instancji stwierdził zły stan techniczny obiektu mostowego zlokalizowanego na działce nr (...) w ciągu drogi oznaczonej jako działka nr (...), AM-(...), obręb M. W związku z tym wszczęto postępowanie w sprawie złego stanu technicznego mostu. W toku prowadzonych czynności ustalono, że właścicielem działki nr (...) jest skarżąca, co potwierdza prawomocna decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) ((...)) stwierdzająca nabycie przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 V 1990 r. działki gruntu nr (...). Następnie opisano korespondencję prowadzoną przez organ pierwszej isntancji ze skarżącą, starostwem powiatowym w K., Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we W. oraz W. Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., z której wynika, że nie udało się pozyskać jakiejkolwiek informacji pozwalającej ustalić, kiedy dokładnie wykonano obiekt mostowy i w czyjej dyspozycji (zarządzie) on pozostaje. W dalszej części organ powołał przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) - dalej jako "pb" - zgodnie z którym to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek jego utrzymania w należytym stanie technicznym. Wskazał także na art. 81c ust. 2 pb upoważniający organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia nakazującego sporządzenie i dostarczenie ocen i ekspertyz obiektu budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jego stanu technicznego. Zdaniem organu adresatem takiego postanowienia powinien być w pierwszej kolejności właściciel obiektu, w dalszej zaś zarządca obiektu. Organ podkreślił, że obiekt mostowy leży "w ciągu" działki nr (...), stanowiącej własność skarżącej, przez co jest on elementem tej "działki-drogi" jako takiej i stanowi całość techniczno-użytkową zgodnie z art. 4 pkt 2, 12 i 13 ustawy z 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.) - dalej jako "u.d.p.". Skoro tak, to właścicielem obiektu mostowego jest skarżąca i ona też powinna być adresatem obowiązku sporządzenia stosownej ekspertyzy.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonalności postanowienia. Skarżąca oświadczyła, że most zlokalizowany jest na dwóch działkach, to jest stanowiącej jej własność działce nr (...) oraz działce nr (...) będącej własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy powinien więc być nałożony na oba podmioty jako współwłaścicieli mostu. Skarżąca zwróciła też uwagę, że działka nr (...) nie ma statusu drogi publicznej, zaś wójt nie jest jej zarządcą w rozumieniu przepisów udip.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 2 VIII 2018 r. tutejszy Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

W Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, czym naruszyły art. 77 § 1 k.p.a.

W prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego mostu zaistniała konieczność dokonania wstępnych ustaleń w celu zidentyfikowania podmiotu odpowiedzialnego za jego stan techniczny. Innymi słowy należało ustalić uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu, a to w myśl art. 81c ust. 2 w zw. ust. 1 pb, który swoim zakresem podmiotowym obejmuje taki właśnie krąg adresatów.

Skoro przeprowadzone przez organ czynności wyjaśniające wykluczyły możliwość przypisania odpowiedzialności za stan techniczny mostu uczestnikom procesu budowlanego (nie chodziło tu o obiekt w budowie) oraz zarządcy (brak dowodów stwierdzających, że obiekt jest w czyimkolwiek zarządzie) to należało ustalić jego właściciela.

Zasadniczo ustalenie właściciela obiektu trwale związanego gruntem nie przysparza większych trudności, o ile znany jest właściciel gruntu. Ogólną regułą jest przecież, że budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią własność właściciela gruntu (art. 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c.).

Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala jednoznacznie ustalić z jakimi gruntami most jest trwale związany. W protokole z kontroli stwierdzono jedynie, że most zlokalizowany jest na terenie działki nr 82 w ciągu drogi (działki nr (...)) i tak też wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (akta organu pierwszej instancji, k. 8). Sugerowałoby to, że właścicielem obiektu mostowego jest właściciel działki nr (...) (działka zajęta wodą płynącą - własność Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.). W materiale dowodowym sprawy nie ma jakiegokolwiek dokumentu wskazującego dokładnie lokalizację elementów mostu trwale związanych z gruntem. W odpowiedzi na wezwanie tutejszego Sądu organ przesyła wyrys z mapy ewidencyjnej, na której most oczywiście nie jest ujawniony. Z informacji dostępnych powszechnie w ramach elektronicznego systemu danych geoprzestrzennych "Geoportal" wynika, że most położony jest na dwóch sąsiadujących działkach. Z jednej strony połączony jest z działką nr (...) (droga wewnętrzna będąca własnością skarżącej) z drugiej zaś z działką nr 82 (działka zajęta wodą płynącą - własność Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.). Wynikłoby z tego, że w świetle ogólnych reguł wynikających z art. 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c. problemowy most, będąc obiektem budowanym trwale związanym z gruntem, stanowi własność skarżącej oraz Skarbu Państwa. Oczywiście stwierdzenie to ma charakter hipotetyczny, bowiem powszechnie dostępne dane systemu Geoportal mają charakter jedynie poglądowy, nie mogą więc stanowić podstawy do wiążących ustaleń. Ponadto przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki od reguły wynikającej z 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c. Do takich wyjątków należy na przykład art. 216 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit.b obecnej ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.), z którego wynika, że urządzenia wodne znajdujące się na gruncie pokrytym wodami płynącymi stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, zaś do obiektów mostowych stosuje się odpowiednio przepisy o urządzeniach wodnych. Regulacja ta jednak nie może rodzić żadnych skutków własnościowych w zakresie obiektów powstałych w dalekiej przeszłości, jak ma to miejsce w przypadku problemowego mostu wykonanego najprawdopodobniej jeszcze przez drugą wojną światową (akta organu pierwszej instancji, k. 31, 37).

Lektura zaskarżonego postanowienia a także postanowienia pierwszej instancji wskazuje, że organy nadzoru pominęły powyższe ustalenia, zaś rozstrzygające znaczenie w tym zakresie przypisały regulacjom z art. 4 pkt 2, 12 i 13 u.d.p. Wynika z nich, że most, będąc drogowym obiektem inżynierskim, stanowi integralną część drogi rozumianej jako całość techniczno-użytkowa.

Niestety w motywach obu postanowień nie wyjaśniono, w jaki sposób powyższa regulacja uzasadniać ma przyjętą przez organy tezę o wyłącznej odpowiedzialności skarżącej za stan techniczny mostu jako jego właścicielki. Wszak droga, będąca niewątpliwie obiektem budowlanym, nigdy nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Nawet więc zakładając, że przedmiotowy most jest częścią jakiejś drogi nie ma podstaw do uznania, że w związku z tym stanowi on przedmiot własności odrębny od gruntu, z którym jest trwale związany. Zresztą nie jest jasne, za element której drogi należy uznać ten most. Organy ustaliły przecież, że problemowy most łączy z jednej strony drogę wewnętrzną nr (...), a w zasadzie jej fragment, gdyż współtworząca tę drogę działka nr (...) jest ponoć własnością powiatu kamiennogórskiego (zob. uzasadnienie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej); z drugiej zaś - drogę krajową nr (...) (działka nr (...) będąca własnością Skarbu Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad). Jeżeli miałby być on rozpatrywany jako część obiektu drogowego należałoby więc wyjaśnić, jakie okoliczności zadecydowały, że most został uznany za "integralny" element drogi wewnętrznej rozumianej jako "całość techniczno-użytkowa", a nie został uznany za element drogi krajowej. Pod względem "użytkowym" służył on bez wątpienia zarówno użytkownikom drogi krajowej jak i wewnętrznej. Pod względem "technicznym" organy żadnych ustaleń nie prowadziły. Bezcelowe jest przy tym powoływanie się przez organy obu instancji na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 X 2015 r., sygn. akt II OSK 440/14, bowiem dotyczyły one innego stanu faktycznego (droga przed mostem i za mostem miała ten sam charakter i tego samego właściciela, zaś most był zlokalizowany "w ciągu" tej drogi). W okolicznościach niniejszej sprawy za arbitralne uznać należy stwierdzenie przez organ, że most jest elementem stanowiącym część działki nr (...) (drogi dojazdowej), bowiem leży w jej "ciągu" i "należy do Gminy". Jeśli organ uznał, że w okolicznościach sprawy wystąpił wyjątek od reguły określnej w art. 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c., to powinien wskazać przepis, z którego jednoznacznie ten wyjątek wynika, zaś proces subsumcji poprzedzić adekwatnymi ustaleniami. Takiego warunku w okolicznościach sprawy nie spełnia art. 4 pkt 2, 12 i 13 u.d.p., bowiem nie rozstrzyga on kwestii istotnych w sprawie. Nie wynika z niego, częścią której drogi jest most łączący drogi różnej kategorii, a więc mające różnych właścicieli (zob. art. 2a i art. 8 u.d.p.), a co najważniejsze, nie rozstrzyga on w ogóle kwestii własności samego mostu. Należy pamiętać, że zadania zarządcy drogi, określone w art. 19 ust. 1 oraz w art. 20 u.d.p. (w tym w zakresie utrzymania i remontów dróg) są zasadniczo emanacją uprawnień właścicielskich, bowiem wykonują je organy administracji reprezentujące właściciela drogi (zob. art. 19 ust. 2 u.d.p.). Analogicznie jest w przypadku dróg wewnętrznych (zob. art. 8 ust. 2 u.d.p.). Innymi słowy, instytucja zarządcy drogi stanowi administracyjną formę wykonywania prawa własności wobec stanowiących własność publiczną nieruchomości szczególnego rodzaju, tj. nieruchomości (gruntów) o funkcji drogowej. Kwestia ustaleń dotyczących własności gruntu ma więc zawsze znaczenie nadrzędne.

W konsekwencji za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów obu instancji, że wyłącznym właścicielem obiektu mostowego odpowiedzialnym za jego stan techniczny jest skarżąca. Organy nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego ustalić dokładną lokalizację mostu, ani też stwierdzić, częścią której drogi jest most, czym naruszono art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobligowany był więc orzec na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Sąd - działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. - uchylił również postanowienie pierwszej instancji mając na względzie, że w rezultacie ponownego postępowania nastąpić może zmiana konfiguracji podmiotowej w sprawie, co rodzić będzie konieczność zagwarantowania stronie prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.).

Rozpatrując sprawę ponownie organy ustalą dokładnie usytuowanie mostu w obrębie działek geodezyjnych, przeprowadzając w szczególności dowód z wyrysu mapy zasadniczej. W przypadku podtrzymania stanowiska, że w sprawie nie znajdują zastosowania reguły ogólne z art. 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c., zaś rozstrzygające znaczenia mają regulacje u.d.p., organ utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy wskazujący, że most stanowi element drogi wewnętrznej lub/i krajowej jako całości techniczno-użytkowej oraz powoła przepisy, z których wynika odpowiedzialność zarządców (właścicieli) tych dróg za stan techniczny mostu, jako integralnej części drogi. Organ uwzględni przy tym w swych rozważaniach również to, że rozpatrywana droga wewnętrzna rozumiana jako budowla z art. 4 pkt 2 u.d.p. nie leży w wyłącznej gestii skarżącej (różni właściciele działki nr (...) i nr (...), własność pozostałych działek tworzących tę drogę wymagałaby sprawdzenia).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.