Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2050960

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 11 października 2012 r.
II SA/Wr 476/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie: WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi B. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki wykonanego samowolnie warsztatu samochodowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia (...) r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr (...) z dnia (...) r. nakazującą inwestorowi - D. Z. rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku warsztatu samochodowego na posesji przy ulicy S. (...) we W., wykonanego bez stosownego pozwolenia na budowę, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny sprawy, w której zapadła zaskarżoną do Sądu skarga przedstawiał się następująco.

We wrześniu 2008 r. na wniosek B. Sz. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową warsztatu przy ul. S. (...) we W. W trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości dokonano precyzyjnych pomiarów obiektu i stwierdzono, że jego wymiary wynoszą 8,70 m x 5,40 m i wysokość 3,50m.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wezwał K. i W. Z. jako współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek do przedłożenia dokumentów potwierdzających okres i zakres wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego. W związku z postanowieniem przedłożono organowi decyzyjnemu informację, że budynek istniał już w 1968 r. i nie jest znana stronom data jego budowy, natomiast w 1993 r. wykonano roboty budowlane związane z wymianą krokwi i pokrycia dachowego. Dodatkowo przedłożono oświadczenia świadków na okoliczność istnienia budynku od lat siedemdziesiątych.

Na żądanie organu nadzoru budowlanego z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. otrzymał on decyzję z 2003 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na potrzeby prowadzenia działalności związanej z prowadzeniem usług w dziedzinie elektroniki samochodowej wydaną dla D. Z. oraz decyzję z 2004 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową warsztatu samochodowego i wezwał D. Z. - inwestora - do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na postanowienie to D. Z. złożył zażalenie, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia stwierdzając, że stronie nie przysługuje tego rodzaju środek odwoławczy.

Następnie przeprowadzono w sprawie kolejne dowody w postaci przesłuchania świadków na okoliczność daty powstania obiektu budowlanego i prowadzonych na nieruchomości robót budowlanych oraz przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości.

W dniu 20 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję nr (...), którą na podstawie art. 41 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego warsztatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ decyzyjny wykazał niedostarczenie dokumentów, o których mowa we wcześniej wydanym postanowieniu. Dodatkowo przeanalizowano dowody z dokumentów oraz zeznań świadków, w oparciu o które przyjęto, że miała miejsce rozbiórka istniejącego wcześniej budynku i wybudowanie w tym miejscu warsztatu samochodowego o innych większych wymiarach.

Zdaniem organu operat geodezyjny z 2003 r. potwierdza istnienie na nieruchomości obiektu o wymiarach 5,60 m na 3,70 m, natomiast obecna powierzchnia jest znacznie większa. Zgoda współwłaścicieli nieruchomości na budowę obiektu na nieruchomości wydana przy okazji ubiegania się o pozwolenie na budowę, oraz treść zażalenia jakie było składane w sprawie potwierdzają fakt, że inwestorem był D. Z. dlatego nakaz rozbiórki skierowano do niego. Budynek pełni funkcję warsztatu co potwierdzają tablice informacyjne na obiekcie. W tym stanie rzeczy nie znajdują potwierdzenia argumenty strony, że miał miejsce remont budynku i jego przebudowa, gdy jak twierdzi organ jego powierzchnia wzrosła dwa i pół raza.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ decyzyjny zakwestionował szereg ustaleń organu I instancji jak również sposób ustalania istotnych dla sprawy okoliczności. Nakaz nałożony na D. Z. został zakwestionowany, gdyż nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że to on zrealizował roboty budowane. Zdaniem organu ewentualny nakaz, w tym nakaz przedłożenia określonych dokumentów powinien zostać wydany w stosunku do współwłaścicieli nieruchomości. Nie podzielono poglądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., że obiekt objęty postępowaniem jest samowolą budowlaną zrealizowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Dowody w postaci zeznań świadków nie tylko nie potwierdziły wybudowania nowego obiektu, ale w żadnej mierze nie potwierdzają wykonywania rozbiórki (choćby częściowej) wręcz przeciwnie potwierdzają, że budynek istnieje na nieruchomości od kilkudziesięciu lat. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał przed rozpoznaniem odwołania postanowienie nr (...) z dnia (...) r., którym zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentu potwierdzającego stan właścicielski sąsiednich nieruchomości, a wobec tylko częściowego przedstawienia dokumentów dotyczących wyłącznie nieruchomości objętej postępowaniem powziął on wątpliwość co do prawidłowego ustalenia stron postępowania.

W skardze wywiedzionej do Sądu B. Sz. wskazała że zgodnie z art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powołane są do kontrolowania przestrzegania prawa budowlanego. Skoro do budowy obiektu zgodnie z art. 28 potrzebne jest pozwolenie na budowę to budowa warsztatu jest samowolą budowlaną, w stosunku do której należy orzec rozbiórkę. Ponadto funkcjonowanie warsztatu narusza uprawnienia skarżącej ze względu na nadmierny hałas, spaliny oraz odprowadzanie wody deszczowej na jej posesję. Dodatkowo w skarżonej decyzji naruszono przepisy procedury administracyjnej i Prawa budowlanego. Wnosi ona zatem o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

W myśl treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych orzeczeń z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje czy postanowienia podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Przeprowadzając we wskazanym zakresie kontrolę legalności rozstrzygnięć wydanych w sprawie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.

W badanej przez Sąd sprawie zaskarżona została decyzja, którą to właśnie ze względu na uchybienia przepisom prawa materialnego i k.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazującą rozbiórkę obiektu i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnia wszelkie wymogi by uznać, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Należy też podkreślić, że organy nadzoru budowlanego działają w formule tzw. policji budowlanej i obowiązane są reagować w formach i w sposób prawem przewidziany w sytuacji naruszenia przez inwestorów (właścicieli, zarządców) przepisów prawa budowlanego. Zaistnienie stanu niezgodności z prawem w warunkach określonych ustawą - Prawo budowlane spowodowało interwencję służb nadzoru budowlanego i wydanie decyzji administracyjnej.

Budowa obiektu związana jest z koniecznością posiadania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z całą pewnością budowa przedmiotowego budynku nie odbyła się w oparciu o taki akt administracyjny. Wobec naruszenia zasad warunkujących legalność procesu inwestycyjnego niewątpliwie istniała konieczność przeprowadzenia przez służby nadzoru budowlanego stosownego postępowania, niemniej jednak organy administracyjne stwierdziły ponad wszelką wątpliwość, że o realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości nie może być mowy wyłącznie w czasie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowlane t.j. po dniu 1 stycznia 1995 r. Materiał dowodowy potwierdza bowiem, że na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. S. (...) we W. wybudowano budynek gospodarczy w latach powojennych, a na przestrzeni ostatnich lat prowadzone były w nim roboty budowlane.

Jakkolwiek nie jest znany zakres robót budowlanych prowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r., a przynajmniej znaczna część dowodów zebranych w sprawie wzajemnie się wyklucza, w ocenie Sądu na tym tle widoczna jest konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, gdyż rozpoznanie tej kwestii rodzi następstwa prawne zarówno na gruncie prawa materialnego jak też przepisów procedury administracyjnej.

Po pierwsze organy decyzyjne będą mogły prawidłowo przyporządkować odpowiedni przepis Prawa budowlanego, a to art. 48 ustawy z 1994 r. lub też poprzez dyspozycję art. 103 Prawa budowlanego zastosują art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Po wtóre wyeliminowane zostaną naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co słusznie zdaniem Sądu zarzucił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W.

W decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto za udowodnione działania inwestora D. Z. polegające na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i wzniesieniu na jego miejsce budynku warsztatowego o znacznie powiększonych rozmiarach. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ustalenie to wykazuje m.in. na podstawie tego, że belki stropowe oparte są na ścianach podłużnych i są ciągłe, stropodach wykonano jako nową konstrukcję, powierzchnia zabudowy wzrosła o dwa i pół raza, oświadczenie właścicieli o zakresie robót nie może być prawdziwe gdyż jest sprzeczne z wymiarami budynku skartowanymi przez uprawnionego geodetę na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wykończenie ścian tynkiem na wszystkich powierzchniach wskazuje na ich wykonanie w jednym czasie, o sposobie użytkowania budynku świadczy tablica informacyjna.

W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjmując, że nie zebrał on żadnych dowodów świadczących o rozbiórce wcześniej zrealizowanego na nieruchomości obiektu budowlanego. W takiej sytuacji nie można było wydać zarówno nakazu przedłożenia dokumentów jak też będącego konsekwencją tego nakazu rozbiórki oprzeć na art. 48 Prawa budowanego. Skoro budynek był zrealizowany pod rządami starej ustawy Prawo budowlane ewentualny nakaz mógł być wydany tylko w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy, bo do takiego działania obliguje art. 103 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy, z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że konieczne jest dokładne i niepodważalne ustalenie w jakim zakresie budynek został rozebrany, a jaka część została dobudowana czy wybudowana od nowa. Pomimo kilkukrotnie prowadzonych oględzin, zbierania dokumentów pozostających w dyspozycji innych organów i słuchania świadków okoliczność ta nie została ustalona.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie niedostatecznie precyzyjnie ustalając strony postępowania i jak dowodzi organ odwoławczy ta niepewność nie została usunięta do chwili obecnej. Nie wiadomo bowiem, i wątpliwość tą podziela Sąd, czy jako strony postępowania zostali uwzględnieni wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich legitymujący się przymiotem strony w myśl art. 28 k.p.a.

Kolejną wątpliwość budzi określenie przez organ I instancji adresata zarówno obowiązku przedłożenia dokumentów w wydanym postanowieniu jak też adresata nakazu rozbiórki w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji. Przepisy Prawa budowlanego co do zasady mówią o kierowaniu obowiązku do właściciela nieruchomości, inwestor jest zobowiązywany tylko wówczas, gdy jego rola w procesie budowlanym jest jednoznacznie wykazana i udowodniona. W badanej sprawie tak nie jest, a dodatkowo, co słusznie podkreślił organ odwoławczy zgoda na dysponowanie nieruchomością wydana przed innym organem i przy okazji wydawania innej decyzji, nota bene odmawiającej pozwolenia na budowę nie czyni z D. Z. inwestora. W tym względzie należy zdecydowanie uzupełnić postępowanie.

Sąd wreszcie zwraca uwagę na dolegliwość i nieodwracalność decyzji nakazującej rozbiórkę. Wszelkie okoliczności sprawy należy rozpoznać w ten sposób, aby wydane rozstrzygnięcie nie zawierało wad prawnych w postaci nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowo określało adresata nakazu i co ważne wydane było z udziałem wszystkich stron postępowania. Niewątpliwie prawo budowlane chroni interesy osób, których prawa są naruszane poprzez samowolnie wykonywane roboty budowlane, niemniej jednak jeżeli nakaz rozbiórki wydany jest w toku nieprawidłowo prowadzonego postępowania istniała konieczność usunięcia tych nieprawidłowości.

Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło na etapie postępowania drugoinstancyjnego do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w postępowaniu wyjaśniającym w trakcie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 843/11) wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.