Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949240

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 21 października 2015 r.
II SA/Wr 383/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon.

Sędziowie WSA: Olga Białek, Alicja Palus (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. działającego imieniem małoletnich M. K. K. i J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w ramach prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;

II.

zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

III.

przyznaje od Skarbu Państwa - kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata J. M. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym 55,20 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1 i § 2, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) nałożył na J. K. jako przedstawiciela ustawowego małoletnich K. K. oraz J. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł (słownie: trzy tysiące złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego nr (...) z dnia (...) r. oraz zobowiązał do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł.

W osnowie postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał do wpłacenia orzeczonej grzywny w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego, pouczając jednocześnie, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z chwilą doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nieuiszczenie tej opłaty oraz grzywny spowoduje ściągnięcie ich w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ orzekający wezwał ponadto do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) z dnia (...) r. w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia, pouczając równocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku wobec zobowiązanego zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

W postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamieścił również informację o powinności niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku oraz o przysługującym zobowiązanemu prawie wniesienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia zarzutów i zażalenia.

Uzasadniając podjęte postanowienie organ orzekający wyjaśnił, że upomnieniem Nr (...) z dnia (...) r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. w W., w skład której wchodzą: 1. M. K., 2. M. K., 3. K. K. oraz J. K. - reprezentowane przez przedstawicieli ustawowych - J. K. oraz M. K., 4. M. Ż., 5. M. K. do wykonania, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku polegającego na: 1. naprawie pokrycia dachowego poprzez prawidłowe zamocowanie luźnych dachówek, które grożą upadkiem, 2. wymianę ławy kominiarskiej, 3. wymianę wyłazu dachowego, 4. wymianę obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych - w budynku mieszkalnym przy ul. W. w W.

Organ wskazał, że powyższy obowiązek wynika z ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr (...) z dnia (...) r., wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr (...) z dnia (...) r., i należało go wykonać w terminie do dnia 30 września 2014 r.

W upomnieniu uprzedzono, że w razie niewykonania wyżej określonego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Pomimo upływu terminu określonego w upomnieniu przedmiotowy obowiązek nie został wykonany co potwierdza protokół okresowej kontroli (dokonywanej co najmniej raz na rok) budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. z dnia 6 listopada 2014 r., sporządzony przez osobę uprawnioną, z którego treści wynika, że nie został wykonany zakres robót remontowych zaleconych do realizacji w protokołach z poprzednich kontroli, tj. kontroli okresowej rocznej z dnia 27 sierpnia 2012 r. - przełożenie dachu, wymiana obróbek blacharskich, w szczególności w miejscach przebić przez dach i wywiewek kanalizacyjnych, wymiana obróbek blacharskich i okna wyłazowego oraz kontroli pięcioletniej i rocznej z daty 27 kwietnia 2014 r., protokół nr (...) - pkt 9a - nie wykonano zaleceń naprawy głównej o I stopniu pierwszeństwa dotyczącej pokrycia dachowego, obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych, włazów na dach i drabin. Nadto osoba uprawniona, która sporządziła protokół okresowej kontroli (dokonywanej co najmniej raz na rok) budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. z dnia 6 listopada 2014 r., w uzupełnieniu tego protokołu z dnia 17 listopada 2014 r. oświadczyła, że w kwestii stanu technicznego pokrycia dachowego, którego stan techniczny sporządzający kontrolę ocenił jako niedostateczny, i wskazał, że naprawa pokrycia dachowego jest pilna w zakresie wypadających (poluzowanych) dachówek ceramicznych, pozostałe elementy zgodnie z harmonogramem remontów należy wykonać nie później niż do przyszłego rocznego przeglądu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, przy czym § 2 przywołanego wyżej przepisu stanowi, że gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

W przedmiotowej sprawie adresatem obowiązku jest tzw. mała Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. w W., w skład której wchodzą: 1. M. K., 2. M. K., 3. K. K. oraz J. K. - reprezentowane przez przedstawicieli ustawowych - J. K. oraz M. K., 4. M. Ż., 5. M. K. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Natomiast zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121), każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. A zatem, egzekwując wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr (...) z dnia (...) r., zasadne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w odniesieniu do wszystkich osób stanowiących tzw. małą Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. w W.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie trzech tysięcy złotych kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Podkreślił, iż przedmiotowy obowiązek nie został przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. w W. wykonany, pomimo że w ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr (...) z dnia (...) r. termin usunięcia wyżej opisanych stwierdzonych nieprawidłowości został określony do dnia 30 września 2014 r. Uchylanie się przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. w W., od wykonania obowiązku prowadzi, mając na uwadze zakres przedmiotowy tego obowiązku, do postępującej degradacji budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. oraz utrzymania istniejącego stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi ze strony tego obiektu, wynikającego chociażby z możliwości upadku luźnych dachówek. W ocenie organu wysokość grzywny w celu przymuszenia - trzy tysiące złotych jest kwotą niezbędną, aby służyła realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim z mocy prawa powinności. W ocenie organu nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie niższej niż trzy tysiące złotych nie odniosłoby skutku w postaci skłonienia zobowiązanego do wykonania obowiązku, zwłaszcza jeżeli się weźmie pod uwagę potencjalne koszty wykonania nakazanych robót. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. grzywna, jako obciążenie pieniężne mające zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona w mniejszej kwocie niż trzy tysiące złotych, nie mogłaby być środkiem dostatecznie mobilizującym do wykonania obowiązku, a nakładając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie trzech tysięcy złotych organ, kierując się zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego, uwzględnił także brak woli realizacji obowiązku przez zobowiązanego, gdyż nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu jest skutkiem wieloletnich zaniedbań w tym zakresie osób wchodzących w skład tzw. małej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. w W. - właściciela tego budynku. Zdaniem organu orzekającego, który powołał się na zasady: celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności - nałożona grzywna w celu przymuszenia jest dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku i w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykracza poza wyżej wymienione zasady.

Ponadto organ zwrócił uwagę - wskazując przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz przepisy art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia, nie musi brać pod uwagę możliwości finansowych zobowiązanego. Ten ostatni, niezależnie od majętności, może bowiem uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, do którego grzywna ma przymusić. Ponadto grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się i ma charakter dyscyplinujący.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił dodatkowo, że wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia uzasadniony jest treścią art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego to przepisu wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Ponadto wskazał, iż jakkolwiek art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka, to jednak przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest takim najłagodniejszym środkiem, bowiem w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego. Okoliczność ta również dowodzi, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Ponadto w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. § 2 tego przepisu stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis art. 121 § 2 wyżej przywołanej ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł, przy czy zgodnie z § 4 art. 121 - jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Przywołał również treść art. 122 powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykazując, że wszystkie wymogi formalne zostały w sprawie zachowane.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone zażaleniem wniesionym przez J. K.

Po jego rozpatrzeniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ orzekający przedstawił czynności podjęte dotychczas przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w zakresie przedmiotowego obowiązku, a ponadto podał, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej ul. W. w W. zgłosili - na podstawie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut niewykonalności obowiązku, który nie został uwzględniony.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych", a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem, który powinien był być wykonany do dnia 30 września 2014 r., ale nie został jednak zrealizowany do chwili obecnej.

W takich okolicznościach zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnione.

Odnosząc się do wynikającego z treści zażalenia zarzutu, że adresatem zaskarżonego postanowienia winna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali, organ stwierdził, że jest on chybiony, bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Mając zatem na uwadze, że zobowiązanym w tym przypadku jest tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, organ pierwszej instancji prawidłowo adresatami postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uczynił poszczególnych właścicieli lokali wchodzących w skład tejże wspólnoty czy też, jak to ma miejsce w przypadku zaskarżonego postanowienia - M.k.k. oraz J. K., reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowa jest również wysokość wymierzonej grzywny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, tj. że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy określona grzywna w celu przymuszenia jest tylko częścią jakiejś większej, nie określonej w uzasadnieniu grzywny, czy też kwota 3 000 zł stanowi łączną sumę całej grzywny, mającej być wpłaconej w całości przez któregokolwiek ze współwłaścicieli, organ stwierdził, iż z zaskarżonego postanowienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, kto powinien uiścić kwotę 3 000 zł. Wobec faktu, że adresatem zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie J. K. jako przedstawiciel ustawowy małoletnich K. K. i J. K., bezpodstawny jest zarzut, że organ nie określił zasady realizacji obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zażalenia organ stwierdził, iż brak zgody wszystkich członków wspólnoty na realizację obowiązku oraz konieczność realizacji prac w okresie zimowym, w żaden sposób nie podważa zasadności wymierzenia grzywny.

Organ orzekający wskazał, że o niewykonalności obowiązku w żaden sposób nie może stanowić fakt braku zgody w ramach wspólnoty mieszkaniowej (współwłaścicieli budynku) co do podjęcia działań w celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Nie jest to kwestia niezależna od współwłaścicieli tworzących wspólnotę, lecz jest to wyłącznie pochodna ich rozbieżnych stanowisk co do problemu jakim jest wykonanie egzekwowanego obowiązku. Ta okoliczność, może w każdej chwili zostać usunięta przez samych zainteresowanych. Brak chęci dojścia do porozumienia obciąża wyłącznie współwłaścicieli obiektu tworzących wspólnotę. Natomiast co do połączenia niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji organów nadzoru budowlanego z faktem, że nakazane roboty budowlane prowadzone będą w okresie zimowym, organ stwierdził, że obowiązek miał być wykonany do dnia 30 września 2014 r. Współwłaściciele mieli na jego wykonanie ponad 4 miesiące letnie, a nawet gdyby były to miesiące zimowe to przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, nie byłoby przeszkód nieusuwalnych do realizacji obowiązku. Zdaniem organu orzekającego bez znaczenia dla sprawy jest również twierdzenie, że może się okazać, że przy wykonywaniu częściowych napraw nakazanych decyzją z której wynika egzekwowany obowiązek, niezbędnym okaże się remont kapitalny dachu. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji nie bada się bowiem merytorycznie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansową podmiotu zobowiązanego, co powoduje, że jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zakwestionowana przez J. K.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono przede wszystkim niewłaściwe oznaczenie adresata postanowienia, którym - w ocenie skarżącego - powinna być Wspólnota Mieszkaniowa w składzie wskazanym przez organ orzekający w motywach postanowienia, nieprecyzyjne oznaczenie kwoty grzywny, powodujące wątpliwości, co do tego czy jest to część łącznej kwoty grzywny, czy też jest to kwota łączna, wyczerpująca całość orzeczonej grzywny oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym działań podejmowanych przez członków Wspólnoty w związku z uniemożliwianiem wykonania przedmiotowego obowiązku przez E. i M. K., a także prawdopodobieństwa nieobjęcia orzeczonym obowiązkiem wszystkich koniecznych prac remontowych połaci dachowej budynku przy ul. W. w W.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 28 maja 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przy orzekaniu w tej sprawie.

W toku rozprawy wyznaczonej na dzień 21 października 2015 r. działający z upoważnienia pełnomocnika substytucyjnego przyznanego skarżącemu adwokata z urzędu, pełnomocnik oświadczył, że podtrzymuje skargę i argumenty w niej zawarte oraz wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto złożył do akt pismo procesowe oznaczone jako "Pismo skarżącego" stanowiące uzupełnienie treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w tej sprawie było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. Nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) r. Nr (...) orzekające o nałożeniu na J. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr (...) z dnia (...) r.

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu zakres obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym obejmował: naprawę pokrycia dachowego poprzez zamocowanie luźnych dachówek, które grożą upadkiem, wymianę ławy kominiarskiej, wymianę wyłazu dachowego, wymianę obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych w budynku mieszkalnym przy ul. W. w W.

W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem organy właściwe instancyjnie uznały - zdaniem Sądu wadliwie, że J. K. uchyla się od wykonania nakazanych czynności, powyżej opisanych, co obligowało właściwy organ do podjęcia działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie bowiem do zawartej w treści art. 6 § 1 tej ustawy dyspozycji "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych".

Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest definicji pojęcia "uchylać się", a jest to niewątpliwie określenie nieostre, które w założeniu - także ze względu na brak legalnej definicji - powinno być interpretowane szeroko i stosowane z uwzględnieniem wszechstronnej analizy zachowania zobowiązanego podmiotu. Istotne przy tym jest, że określeniami nieostrymi ustawodawca posługuje się wówczas, gdy nie można jednoznacznie ani ściśle wskazać zakresu ich stosowania. Przyjmuje się, że użycie nieostrego pojęcia w normie prawnej pozwala interpretować je w sposób szerszy i nadawać łagodniejsze znaczenie, szczególnie w sytuacjach, gdy pozostałe elementy normy prawnej są ostre i bezwzględnie obowiązujące (np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., Lex nr 1518893). Dotyczy to także - zdaniem Sądu - przypadku uregulowanego przepisem art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wymaga od organu egzekucyjnego podjęcia czynności tylko zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy ustali, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Z przepisu tego wynika zatem, że najpierw należy ustalić, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a dopiero po stwierdzeniu tej okoliczności wierzyciel (w tej sprawie organ egzekucyjny) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W ocenie Sądu należy na podstawie treści omawianego przepisu uznać, że uzasadnionym wymogiem materialnoprawnym wszczęcia egzekucji o znaczeniu pierwszorzędnym jest uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Jest to również przesłanka podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w przepisie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się" od wykonania obowiązku można odwołać się do jego znaczenia słownikowego, wskazywanego przez komentatorów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które uwzględnia subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślne niewypełnienie obowiązku, świadome, zamierzone niewykonanie nałożonego obowiązku (np. D.R. Kijowski: Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex/el 2015). Natomiast językoznawcy wyjaśniają, że "uchylać się" to inaczej "unikać czegoś, wymówić się od czegoś" (słownik poprawnej polszczyzny pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1980).

Stosownie do tego należy przyjąć, że pojęcie "uchylać się" powinno być interpretowane z uwzględnieniem relacji i emocji zobowiązanego w odniesieniu do powinności wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania orzeczonego wobec niego obowiązku, który może być egzekwowany w trybie administracyjnym, można uznać, że jego zachowanie nosi znamiona uchylania się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanka uchylania się nie może być ustalona wyłącznie przy uwzględnieniu faktu upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia czy tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu dla stwierdzenia ustawowej przesłanki "uchylania się" muszą zaistnieć dodatkowe okoliczności faktyczne wskazujące na negatywną, świadomą relację zobowiązanego do powinności wykonania obowiązku. Sam fakt niewykonania obowiązku nie jest bowiem równoznaczny z uchylaniem się od jego wykonania.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie nie przedstawiły żadnej analizy i rozważań w kwestii uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku ani powodów dla których przyjęły taką kwalifikację dla jego zachowania. Ponadto poza zakresem oceny dokonywanej przez te organy pozostały wszystkie czynności podejmowane przez J. K. i innych członków Wspólnoty w celu umożliwienia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wcześniej w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. Nr (...), a które to czynności spowodowane były zachowaniem E. i M. K., odmawiających współdziałania w ramach Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. w W. Organy podejmując czynności w ramach art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zignorowały zarówno sygnalizowane organowi pierwszej instancji czterokrotne próby podjęcia przez Wspólnotę uchwały w sprawie remontu, dachu, nieskuteczne ze względu na dezaprobatę E. i M. K. jak i zainicjowane przez Wspólnotę postępowanie przez Sądem Rejonowym w W. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (sygn. akt (...)) tj. przeprowadzenie remontu dachu budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. z uwzględnieniem prac wskazanych w opisanej powyżej decyzji i tytule wykonawczym.

W uznaniu Sądu uczestniczenie J. K. w tych czynnościach eliminuje możliwość kwalifikowania zachowania skarżącego jako "uchylanie się" od wykonania obowiązku, a poprzez to eliminuje możliwość podjęcia przez organ egzekucyjny (wierzyciela) czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a tym bardziej możliwość ich stosowania np. nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Ponadto - zdaniem Sądu uznającego racje organów orzekających wyprowadzone z treści art. 122 § 2 pkt 2 powoływanej ustawy - w okolicznościach takich jak istniejące w rozpoznawanej sprawie w przypadku uznania przez organ, że zaistniała przesłanka "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku, powinna być rozważona możliwość zastosowania wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego, spełniającego kryteria celowości.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że nie uwzględnił przy orzekaniu sformułowanego w skardze zarzutu nieprawidłowego ustalenia adresata zaskarżonego postanowienia, uznając, że może nim być członek wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie jurysdykcyjne, zakończone orzeczeniem o nałożeniu konkretnych obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze administracyjnej, a Sąd w składzie obecnie orzekającym je podziela (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 348/14).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 250 § 1 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.