Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720357

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 19 czerwca 2019 r.
II SA/Wr 246/19
Warunki skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus.

Sędziowie WSA: Gabriel Węgrzyn (spr.), Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi N. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z (...) ((...)) stwierdzające uchybienie przez N. Ł. (dalej: skarżąca) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z (...) (nr (...)) odmawiającej skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...), AM-(...), obręb B. we W.

Od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła odwołanie. Odwołanie skarżąca nadała w placówce operatora pocztowego w dniu 15 X 2018 r. Organ II instancji powziął wątpliwości co do prawidłowości doręczenia decyzji skarżącej, albowiem na potwierdzeniu odbioru przesyłki odnotowano jedynie fakt jej zwrotu z powodu niepodjęcia w terminie oraz datę zwrotu. Pismem z dnia 22 XI 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie: daty pierwszego awizowania przesyłki zawierającej decyzję adresowanej do skarżącej, a także daty jej drugiego awizowania, miejsca, w którym pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki potwierdzonych podpisem osób, które dokonały tych czynności. Organ odwoławczy wskazał, że w tym celu organ I instancji powinien wystąpić z reklamacją do Poczty Polskiej, zaś postępowanie uzupełniające powinien przeprowadzić w terminie 30 dni.

Pismem z dnia 28 XII 2018 r. Poczta Polska poinformowała organ I instancji, że pierwsze awizowanie przesyłki nastąpiło w dniu 14 IX 2018 r. z powodu nieobecności adresata, w tym dniu też przesyłka została złożona w placówce pocztowej adresata, a zawiadomienie o jej nadejściu pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Kolejne awizowanie miało miejsce w dniu 24 IX 2018 r., zaś w dniu 1 X 2018 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy z powodu niepodjęcia jej w terminie. Zarazem przyznano, że pracownik poczty dokonujący powtórnej awizacji nie uzupełnił druku potwierdzenia odbioru oraz strony adresowej reklamowanej przesyłki.

Wobec powyższego przyjęto, że decyzja pierwszoinstancyjna doręczona została skarżącej w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a.

Postanowieniem z 9 I 2019 r. organ II instancji orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że wobec pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu zaskarżonej decyzji i możliwości jej odbioru w skrzynce oddawczej skarżącej w dniu 14 IX 2018 r., 14 - dniowy termin na jej podjęcie upłynął w dniu 28 IX 2018 r. (piątek). W konsekwencji to dzień 28 IX 2018 r. uznać należy za datę doręczenia decyzji skarżącej. Zatem termin do złożenia odwołania przez skarżącą upłynął w dniu 12 X 2018 r. (piątek). Wobec nadania odwołania w placówce pocztowej w dniu 15 X 2018 r. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca przekroczyła ustawowy termin do wniesienia odwołania o trzy dni.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji podkreślił ponadto, że w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto błędne pouczenie co do formy przysługującego środka zaskarżenia (zażalenie zamiast odwołanie) oraz co do terminu jego wniesienia (7 dni zamiast 14 dni). W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie miała jednak wpływu na uchybienie terminu do złożenia odwołania, gdyż skarżąca nie wystąpiła o uzupełnienie bądź sprostowanie pouczenia co do przysługujących jej środków zaskarżenia. Sam fakt, że pismo zawierające zarzuty przeciwko wydanej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatytułowała "odwołanie" świadczy zdaniem organu odwoławczego, że posiadała wiedzę co do przysługujących jej środków zaskarżenia i nie żądała sprostowania decyzji w tym zakresie. Skarżąca nie wystąpiła nadto z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 112 k.p.a., który daje możliwość uchylenia się od skutków uchybienia terminu wskutek wadliwego pouczenia. Wskazany przepis ma bowiem zastosowanie, gdy w pouczeniu wskazano błędny i zarazem dłuższy termin do wniesienia środka zaskarżenia niż ten wynikający z przepisu prawa.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, w sytuacji gdy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję w chwili przekazywania dokumentacji wraz z odwołaniem do organu II instancji nie zawierało adnotacji o dacie pierwszej i drugiej awizacji, jak również informacji o miejscu pozostawienia awizo oraz podpisu listonosza dokonującego tych czynności. W konsekwencji zdaniem skarżącej nie doszło do skutecznego doręczenia jej decyzji. W ocenie skarżącej warunkiem przyjęcia skutku doręczenia jest w pełni prawidłowe wypełnienie potwierdzenia odbioru wraz z podpisem listonosza. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności przyjęcia przez organ odwoławczy skutku doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W pierwszej kolejności przywołać należy przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

W myśl § 2 cytowanego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Po myśli zaś § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe uzupełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru adresowanej do skarżącej przesyłki zawierającej decyzję pierwszoinstancyjną. Wobec stwierdzenia powyższej okoliczności organ odwoławczy korzystając z prawa do zlecenia organowi, który wydał decyzję przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.) zwrócił się do organu I instancji celem wystąpienia z reklamacją do Poczty Polskiej. Warto zaznaczyć, że w świetle regulacji Prawa pocztowego legitymowanym do złożenia reklamacji jest nadawca (art. 92 Prawa pocztowego), co tym samym uzasadnia zlecenie czynności organowi I instancji, który wyekspediował przesyłkę zawierającą decyzję do skarżącej. Z akt sprawy wynika, że reklamacja ta została przez operatora pocztowego uwzględniona, zaś wszystkie okoliczności doręczenia decyzji skarżącej zostały wyjaśnione. Wobec powyższego, bez znaczenia pozostaje okoliczność, którą podnosi skarżąca, związana z nieprawidłowo uzupełnionym zwrotnym potwierdzeniem odbioru w chwili przekazywania akt sprawy wraz z odwołaniem organowi II instancji. Zauważyć należy, że przepisy k.p.a. przewidują możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, zaś ustalenia dokonane w ramach tego postępowania są równoważne z ustaleniami dokonanymi w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że w chwili przekazywania akt organowi odwoławczemu okoliczności te nie były rozstrzygnięte, skoro udało się je skutecznie ustalić w ramach postępowania uzupełniającego.

Przechodząc do kwestii prawidłowości wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, jako warunku przyjęcia skutku doręczenia w postępowaniu administracyjnym, co do zasady Sąd przyznaje skarżącej rację. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi bowiem wątpliwości, że aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie. Wobec doniosłych skutków przyjęcia fikcji doręczenia wymaga się dokładnej realizacji przez organ doręczający (nadawcę) i przez operatora pocztowego ustawowych przesłanek skuteczności tego doręczenia zastępczego oraz postuluje się rozstrzyganie wątpliwości odnośnie dochowania procedury tego doręczenia w kierunku jego bezskuteczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 IV 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 805/18, opubl. CBOIS).

W realiach rozpoznawanej sprawy istotny jest rezultat postępowania reklamacyjnego. Z pisma Poczty Polskiej z dnia 28 XII 2018 r. wynika, że reklamacja została uwzględniona. W piśmie tym wskazano, że pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 14 IX 2018 r., zaś drugie w dniu 24 IX 2018 r. Zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Przesyłka została zwrócona do nadawcy z powodu jej niepodjęcia w terminie przez adresata w dniu 1 X 2018 r. W ocenie Sądu wyjaśnienia Poczty Polskiej dokonane wskutek procedury reklamacyjnej pozwalają na odtworzenie całego przebiegu prób doręczenia decyzji skarżącej, a tym samym dostarczają informacji niezbędnych do oceny zaistnienia skutku doręczenia wymaganych w świetle art. 44 k.p.a. W wyroku z dnia 25 IV 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 116/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podkreślono, że dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki mogą być wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. W konsekwencji WSA w Szczecinie przyjął, że wyniki reklamacji pocztowej mogą nawet podważyć domniemanie prawdziwości zawartych informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że skoro jednoznaczne rezultaty procedury reklamacyjnej mogą podważyć informacje ujęte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, korzystającym przecież z walorów dokumentu urzędowego, to tym bardziej procedura reklamacyjna może służyć do uzupełnienia danych nieujętych w ogóle na potwierdzeniu odbioru, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Reasumując, o ile w istocie brak danych m.in. w zakresie dat awizowania przesyłki lub wskazania miejsca pozostawienia zawiadomienia o przesyłce nie może podlegać konwalidowaniu przez oświadczenie organu administracji ani nawet przez umieszczenie na kopercie lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, o tyle jednak wadliwości te usunąć może skutecznie jednoznaczny rezultat postępowania reklamacyjnego (por. Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 44 k.p.a.).

W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko organu odwoławczego i przyjmuje, że wystąpiły wszystkie przesłanki skuteczności doręczenia zastępczego, o których mowa w art. 44 k.p.a., zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez organ odwoławczy Sąd podziela w pełni zaprezentowane w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowisko organu II instancji. Bez wątpienia 14-dniowy termin do wniesienia odwołania liczony od dnia następującego po dniu zaistnienia skutku doręczenia (tj. 29 IX 2018 r.) upływał w dniu 12 X 2018 r. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca nadała przesyłkę zawierającą odwołanie w placówce operatora pocztowego w dniu 15 X 2018 r., a zatem z uchybieniem terminu. Oceny tej okoliczności nie zmienia błędne pouczenie przez organ I instancji o przysługującym skarżącej środku zaskarżenia w postaci zażalenia i wskazanie 7-dniowego terminu do jego wniesienia. Słusznie organ II instancji podkreślił bowiem, że szereg okoliczności wskazuje na to, że skarżąca w istocie nie zastosowała się do tegoż pouczenia, a działając z pomocą profesjonalnego pełnomocnika, wniosła pismo zatytułowane "odwołanie", co świadczy o posiadaniu wiedzy o przysługującym jej środku odwoławczym. W konsekwencji słusznie organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Po pierwsze z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżąca w istocie nie zastosowała się do wadliwego pouczenia, po drugie zaś art. 112 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy wskazany błędnie termin jest dłuższy niż wynikający z obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie wskazano zaś krótszy, bo 7-dniowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, co nie mogłoby spowodować dla skarżącej negatywnych skutków w postaci uchybienia terminu. Skarżąca zaś - jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy - nie próbowała wykazać, że błędne pouczenie wpłynęło na uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.