Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722918

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 21 sierpnia 2019 r.
II SA/Wr 212/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis.

Sędziowie WSA: Olga Białek (spr.), Władysław Kulon.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych

I. stwierdza nieważność § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 zaskarżonej uchwały;

II. zasądza od Gminy (...) na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr (...) podjętą na sesji w dniu (...) czerwca 2016 r. Rada Gminy (...) określiła wymagania jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Podstawę prawną wskazanego aktu stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) dalej: "u.s.g."; art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) dalej jako: "u.c.p.g" oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299). - dalej także jako: "rozporządzenie".

W § 4 ww. uchwały postanowiono, że "Przedsiębiorca zobowiązany jest do:

1. Zapewnienia częstotliwości wykonywanych usług zgodnie z postanowieniami obowiązującego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (...);

2. Wystawienia właścicielom nieruchomości dowodów korzystania przez nich usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych do stacji zlewnej;

3. Prowadzenia ewidencji zawartych z właścicielami nieruchomości umów w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych

4. Prowadzenia ewidencji ilości wywiezionych nieczystości ciekłych, oddzielnie dla każdego właściciela nieruchomości;

5. Przekazywania Wójtowi Gmina (...) sprawozdań z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zgodnie z obowiązującą ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach."

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez (...) Sp.z.o. o z siedzibą w (...). Wskazując jako podstawę skargi art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1, ust, 2 i ust. 5 ww. uchwały, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na wydaniu uchwały w kwestionowanym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy ww. przepis upoważnia organ samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;

2) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w zw. z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy, polegające na wydaniu uchwały w kwestionowanym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych;

3) § 115 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako: "Z.t.p.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej i zamieszczenie w uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Zarzucając powyższe, strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności odpowiednio wskazane w treści uzasadnienia, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Uzasadniając postawione zarzuty Spółka wyjaśniła najpierw, że przed wniesieniem skargi wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie uchwały w części objętej skargą. Rada Gminy do dnia wniesienia skargi nie ustosunkowała się do tego wezwania.

Zdaniem skarżącej uchwała w zaskarżonej części narusza jej interes prawny poprzez określenie wymogów jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie w sposób wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Wymogi te odnoszą się do Spółki w sposób bezpośredni ponieważ skonkretyzowane i odzwierciedlone zostały w decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 2018 r. udzielającej jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu (...) (pkt V ust. 1 ust. 2 i ust. 3 decyzji). Skarżąca wniosła od decyzji odwołanie jednak, zobowiązana jest do przestrzegania tych obowiązków pod rygorem cofnięcia udzielonego zezwolenia.

Argumentując zarzuty skargi Spółka podniosła, że w art. 7 ust. 3a u.c.p.g rada gminy upoważniona została do określenia w uchwale jedynie wymogów jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Przepis ten nie upoważnia natomiast organu gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca już prowadzący działalność objętą zezwoleniem. Tym samym rada gminy nie była uprawniona do stanowienia warunków, jakim podlegać ma wykonywanie działalności po uzyskaniu zezwolenia. Tymczasem z istoty obowiązków przewidzianych w § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 zaskarżonej uchwały wynika, że obowiązki te mają charakter powtarzający się i mają być wykonywane w trakcie prowadzenia na terenie Gminy działalności objętej zezwoleniem. Wymóg świadczenia usług odbioru nieczystości ciekłych z określoną częstotliwością, wystawienia właścicielom nieruchomości dowodów korzystania przez nich z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do stacji zlewnej oraz przekazywania Wójtowi Gminy (...) sprawozdań z prowadzonej działalności, może dotyczyć przedsiębiorcy tylko w trakcie prowadzenia przez niego działalności objętej zezwoleniem. Przed udzieleniem zezwolenia przedsiębiorca nie może świadczyć usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych a zatem nie może wystawiać dowodów wykonywania usługi, nie sporządza też sprawozdań z prowadzonej działalności. Również obowiązek świadczenia takich usług z określoną częstotliwością w sposób oczywisty nie dotyczy przedsiębiorcy który dopiero ubiega się o zezwolenie.

Reasumując tę część wywodów Spółka stwierdziła, że kwestionowane przez nią przepisy uchwały, jako odnoszące się do przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem, wydane zostały z przekroczeniem art. 7 ust. 3a u.c.p.g.

Zdaniem skarżącej, Rada Gminy (...) wykroczyła także poza zakres umocowania wynikający z rozporządzenia. Ustawa nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W art. 7 ust. 7 ustawy przewidziano, że szczegółowy sposób określania takich wymagań - kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń - określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Treść § 1 rozporządzenia wskazuje, że uchwała w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Nie można zatem uznać, aby obowiązek świadczenia usług odbioru nieczystości ciekłych z określoną częstotliwością, wystawienia właścicielom nieruchomości dowodów korzystania przez nich ze świadczonych usług oraz przekazywania wójtowi sprawozdań z prowadzonej działalności dotyczyć miały zbiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami.

W ocenie Spółki zaskarżonymi przepisami Rada naruszyła także Zasady Techniki Prawodawczej a w szczególności § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (...) wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów podniosła, że uchwała zweryfikowana była pod względem formalno-prawnym przez organ nadzoru, który nie wydał w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego; nigdy nie została zakwestionowana przez żaden podmiot, który opiera na niej swoją działalność; w oparciu o tę uchwałę skarżącej wydano decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności na terenie gminy (...) w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i wywozu nieczystości ciekłych.

Zdaniem strony przeciwnej brak jest podstaw do uwzględniania zarzutów skargi. Rada nie wykroczyła poza ustawowe upoważnienie, co potwierdza brak wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga spełnia wymagane przepisami warunki formalne jej wniesienia. Skarżąca dochowała terminu wskazanego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a.". W dniu (...) grudnia 2018 r. Radzie Gminy (...) doręczone zostało wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Organ gminy nie ustosunkował się do tego wezwania, zatem w dniu (...) lutego 2019 r. (przed upływem sześćdziesięciu dniu od dnia doręczenia wezwania) Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżąca wykazała także, że uchwała narusza jej interes prawny. Zaskarżone przepisy zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający skarżącej zezwolenie w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, które jest ona obowiązana przestrzegać pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Interes prawny skarżącej wynika zatem wprost z zaskarżonych przepisów uchwały (§ 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 5) które stały się podstawą do nałożenia na nią obowiązków określonych w zezwoleniu. Jest bezpośredni i realny, bowiem na Spółkę nałożone zostały obowiązki do których - w przypadku uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności - będzie musiała się stosować, pod rygorem utraty uprawnienia. Zaskarżone przepisy uchwały wpływają więc na realizację praw strony skarżącej. Tym samym posiada ona interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legalność zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2016 r. w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych trzeba przede wszystkim zaznaczyć, że działalność przedsiębiorców w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poddana jest reglamentacji prawnej przywołanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prowadzenie działalności w powyższym zakresie wymaga zezwolenia udzielanego przez wójta. Wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o takie zezwolenie określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rada gminy, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań (art. 7 ust. 3a u.c.p.g).

Przywołany przepis art. 7 ust. 3a zawiera szczegółowe upoważnienie ustawowe określające materię jaką pozostawiono do uregulowania radzie gminy w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się dopiero o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego w art. 7 ust. 1 rodzaju działalności.

Zaliczenie przez ustawodawcę przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego rodzi konieczność spełnienia przez nią wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Odbiciem powyższej zasady jest art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem potrzeb i specyfiki danej gminy W świetle przedstawionych uwag stwierdzić należy, że upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 3a u.c.p.g. nie daje organowi stanowiącemu gminy prawa do regulowania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, innych zagadnień niż wskazane w tej normie, w tym - jak słusznie wskazuje skarżąca - wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy wykonującego już działalność, tj. już po uzyskaniu zezwolenia. Zauważyć bowiem należy, że warunki jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się dopiero o zezwolenia są inne niż warunki jakim podlega już samo wykonywanie działalności. Uregulowanie w uchwale tego rodzaju materii stanowi o niewłaściwej realizacji delegacji ustawowej sprowadzającej się do stwierdzenia, że rada wyszła poza zakres delegacji ustawowej wprowadzając aktem prawa miejscowego przepisy bez należytego umocowania w normie rangi ustawowej. Tego rodzaju naruszenie prawa kwalifikuje się do kategorii istotnych naruszeń, uzasadniających wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego w odpowiednim zakresie.

W związku z powyższym należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zamieszczenie w objętej skargą uchwale § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 stanowi przekroczenie zawartej w art. 7 ust. 3a u.c.p.g normy kompetencyjnej. W przepisach tych Rada Gminy ustanowiła bowiem obowiązki, które dotyczą czynności podejmowanych na etapie wykonywania działalności. Zapewnienie odpowiedniej częstotliwości świadczenia usług, wystawianie właścicielom nieruchomości dowodów korzystania przez nich z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych do stacji zlewnej, czy wreszcie przekazywanie wójtowi sprawozdań z prowadzonej działalności stanowią obowiązki wiążące się bezpośrednio z etapem realizowania usługi. Odnoszą się one zatem do przedsiębiorcy prowadzącego działalność, czyli takiego który już uzyskał zezwolenie. Przywołany przepis art. 7 ust. 3a u.c.p.g nie daje natomiast podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę tego rodzaju obowiązków jako warunku uzyskania zezwolenia.

Tym samym określenie przez Radę Gminy sposobu wykonywania tych obowiązków w uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g stanowi przekroczenie zawartej w tym przepisie kompetencji.

Dodać także należy, że obowiązki sprawozdawcze przedsiębiorcy w związku z wykonywaną działalnością określone zostały wprost w ustawie w art. 9 o przywołanej ustawy. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale obowiązków określonych w § 4 pkt 5 prowadzi zatem wprost do modyfikacji ww. przepisu ustawowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, mających na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, zatem naruszeniem prawa jest dokonywanie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W orzecznictwie utrwalony jest też pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.). Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Trafnie także strona skarżąca zarzuca, że kwestionowane przepisy dotyczące obowiązków o charakterze sprawozdawczym oraz dotyczące kwestii częstotliwości świadczonych usług, nie są w żaden sposób związane z wymaganiami określonymi w § 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 14 marca 2002 r. wydanego przez Ministra Środowiska na podstawie art. 7 ust. 7 u.c.p.g. Wynika to jednoznacznie z treści rozporządzenia oraz z treści zaskarżonych przepisów.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego przez Sąd istotnego naruszenia prawa, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych przepisów uchwały tj. § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 5. Zakres niniejszego rozstrzygnięcie determinowany był faktem, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro według tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, to oznacza, że w sprawie takiej Sąd kontroluje zaskarżoną uchwałę w granicach interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (a w konsekwencji w takim zakresie orzeka). W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (zobacz m.in. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004. Wokanda 2005 nr 7-8 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, LEX nr 530031).

Z tych też względów, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 i 205 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.