Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507560

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 29 maja 2018 r.
II SA/Wr 168/18
Uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz, Alicja Palus (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w gminie D.

I.

stwierdza nieważność § 3 pkt 7 we fragmencie "(...)" zaskarżonej uchwały;

II.

zasądza od Rady Gminy D. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda D. - działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy D. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w gminie D.

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 7 we fragmencie "o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także" zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że podjęcie § 3 pkt we fragmencie "o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także" uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519) dalej "u.p.o.ś.", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez wprowadzenie zapisu niezgodnego z przepisami odrębnymi.

Wojewoda dokonał oceny zgodności przedmiotowej uchwały pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., która pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy D., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru wskazał, że zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Regulacja § 3 pkt 7 przedmiotowej uchwały Rada Gminy D. postanowiła, że ilekroć w planie jest mowa o niskoemisyjnym lub nieemisyjnym źródle ciepła - należy przez to rozumieć źródło ciepła o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także oparte na paliwach ciekłych, gazowych, energii elektrycznej, energii odnawialnej, w tym pompach ciepła i kolektorach słonecznych oraz ekologicznych paliwach stałych. Skutkiem wprowadzenia powyższej regulacji jest postanowienie § 17 ust. 1 pkt 5 uchwały stanowiącego, że na obszarze objętym planem, o ile przepisy rozdziału drugiego nie stanowią inaczej, w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej ustala się stosowanie do indywidualnych celów grzewczych niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła.

Zdaniem Wojewody analiza przepisu § 3 pkt 7 uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy D. w celu ograniczenia emisji do atmosfery zanieczyszczeń wprowadziła nakaz stosowania źródeł ciepła o sprawności nie mniejszej niż 80%.

W ocenie organu nadzoru wyżej wskazana regulacja podjęta została z przekroczeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającym do stanowienia o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten nie daje jednak organom gminy kompetencji do określania źródeł ciepła i parametrów ich emisyjności. Co więcej również przepisy u.p.o.ś. nie przyznają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska to "Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." Sejmik Województwa D. nie podjął uchwały w tym zakresie.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w przypadku uznania skargi o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości - wobec braku podjęcia stosownych działań przez stronę skarżącą we właściwym terminie, które pozwoliłyby na ich uniknięcie. Odnosząc się merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów organ wyjaśnił, że intencją organu było wprowadzenie na obszarze objętym zmianą planu ustaleń pozwalających efektywnie walczyć z zanieczyszczeniem powietrza, w celu ochrony środowiska, co wynika z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w powiązaniu z § 4 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś.

Organ zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. umożliwiają sejmikowi województwa podjęcie uchwały wprowadzającej ograniczenia lub zakazy w zakresu eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Jednakże należy podkreślić, że ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają ograniczeń dla instalacji w zakresie eksploatacji instalacji, tylko określają zasady modernizacji, rozbudowy i budów» infrastruktury technicznej, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zdaniem organu ustalenia § 17 zaskarżonej uchwały dotyczą właśnie wyżej wspomnianych zasad i spełniają wymogi zawarte w wymienionych przepisach. Gmina wyjaśniła, że w zapisie § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały zawarto definicję określenia "niskoemisyjnego lub nieemisyjnego źródła ciepła", używanego w późniejszej części tej uchwały, gdyż znaczenie tego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie definicji, której część została zakwestionowana, jest zgodne z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej"

(Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Gmina podniosła, że organ nadzoru nie skorzystał z możliwości wyeliminowania zaskarżonych zapisów poprzez skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej, wojewoda miał możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania, na podstawie art. 91 ust. 2. Gminę dziwi fakt, że organ nadzoru nie podjął wymienionych działań w wyznaczonym terminie tylko po upływie ponad ośmiu miesięcy skierował skargę do sądu.

Organ administracji wskazał, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w gminie D. (uchwalony zaskarżona uchwałą) był przedmiotem uzgodnień z wojewodą i zarządem województwa, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tir. pierwsze u.p.z.p. Organy te nie kwestionowały zaskarżonych zapisów i nie zwracały uwagi na naruszenie ich właściwości w zakresie odpowiednich zadań samorządowych. Informacja taka na etapie procedury planistycznej pozwoliłaby na unikniecie zaistniałej sytuacji, natomiast organy współdziałające nie zakwestionowały zaskarżonych obecnie zapisów.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna w zakresie kwestionowanego uregulowania § 3 pkt 7 we fragmencie "o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także" zaskarżonej uchwały.

W planie miejscowym zgodnie z uregulowaniami u.p.z.p. obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p.). Uregulowania te nie dają organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy u.p.o.ś. nie dają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 u.p.o.ś., sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała o której mowa w ust. 1, między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy.

Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 3 pkt 7 we fragmencie "o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także" wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oprotestowanej skargą części.

Nie mogą budzić najmniejszej wątpliwości intencje Rady Gminy D. nakierowane na ochronę środowiska poprzez reglamentację możliwości stosowania źródeł ciepła czy urządzeń grzewczych o wysokiej sprawności. Mimo deklarowanego zamiaru gminny prawodawca wkroczył w uprawnienia innego podmiotu uprawnionego do uregulowania przedmiotowego zagadnienia. Zasadnie zatem Wojewoda D. w skardze podniósł zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 96 u.p.o.ś. Zamieszczona w skardze argumentacja związana z poczynionym zarzutem jest także trafna i zasadna.

Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 7 we fragmencie "o sprawności nie mniejszej niż 80%, a także" zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.