Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949215

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 10 września 2015 r.
II SA/Wr 168/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: Andrzej Wawrzyniak, Zygmunt Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie naliczenia opłaty dodatkowej za przekroczenie wydobycia ponad określoną w koncesji ilość wydobytego kruszywa oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia (...) r. nr (...) po rozpoznaniu odwołania "A." sp. z o.o. z siedzibą w L. (poprzednio "B." sp. z o.o.), utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia (...) r. nr (...), na mocy której naliczono spółce opłatę dodatkową w wysokości 41.999,85 zł za przekroczenie wydobycia kruszywa ze złoża "(...)" w 2011 r. o 15.849 ton ponad określoną w koncesji ilość 20.000 ton rocznie. W podstawie prawnej decyzji Kolegium zawarto art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku wszczętego w dniu 29 sierpnia 2013 r. z urzędu postępowania Starosta G. decyzją z dnia (...) r. naliczył spółce opłatę dodatkową za przekroczenie w 2011 r. wydobycia o 15.849 ton ponad określoną w koncesji nr (...) z dnia (...) r. na 20.000 ton rocznie wydobytego kruszywa w wysokości 41.999,85 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania "B." sp. z o.o., decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję Kolegium "B." sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 383/14 uchylił zaskarżoną decyzję kolegium.

Kolegium podało, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2014 r. stwierdził, że wykładnia art. 139 ust. 1 i art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że z przepisów tych wywieść można normę, zgodnie z którą opłacie dodatkowej podlega wydobywanie kopalin wykonywane z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji. Jak podkreślił Sąd oznacza to, iż dla prawidłowego zastosowania wskazanych przepisów spełnione muszą być kumulatywnie następujące przesłanki: 1) udowodniono wydobycie kopalin; 2) stwierdzone wydobycie nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w koncesji oraz 3) naruszenie warunków określonych w koncesji ma charakter rażący. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w art. 139 u.p.g.g. odwołuje się do pojęcia "rażącego" naruszenia warunków koncesji, to jest oczywiste, że nie każde naruszenie warunków koncesji będzie miało charakter rażącego naruszenia tychże warunków. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w omawianym zakresie zmierzać musi do wykazania, że doszło do wykonywania przez przedsiębiorcę działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, a w dalszej kolejności do ustalenia opłaty dodatkowej z tego tytułu.

Dalej Sąd stwierdził, iż z akt administracyjnych doręczonych Sądowi wynika, że w koncesji udzielonej spółce ustalono wielkość zamierzonego wydobycia kopalin na "od 5000 do 20000 T rocznie metodą odkrywkową". Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że w 2011 r. wydobyto ze złoża 35.849 ton kopaliny, a więc wydobyto o 15.849 ton kopaliny więcej niż to jest określone w koncesji. Ustalenia w tym zakresie zostały podtrzymane w decyzji organu II instancji. Jednak Sąd ocenił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skoncentrował się wyłącznie na kontroli prawidłowości decyzji Starosty, natomiast nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Dokonano wprawdzie w decyzji Kolegium precyzyjnego zbadania materiału dowodowego i poczyniono stosowne uwagi dotyczące ilości wydobywanego kruszywa, jednak z uzasadnienia decyzji drugiej instancji nie wynika - i w tym zakresie jest ona wadliwa - jakie kryteria przyjął organ, aby stwierdzić, że opisane wydobycie kruszywa w 2011 r. można zakwalifikować jako rażące naruszenie warunków określonych w koncesji. Sąd stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji nie sposób wywnioskować, z jakich względów organ przyjął, że stwierdzone wydobycie w 2011 r. stanowi rażące naruszenie warunków koncesji udzielonej Spółce. Naruszono więc zaskarżoną decyzją prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Zdaniem Sądu, organ winien wykazać, że maksymalna wielkość wydobycia ustalona w koncesji z 2009 r. jest warunkiem koncesji, którego naruszenie w ustalonym wymiarze można zaliczyć do rażącego naruszenia warunków koncesji. W konsekwencji Kolegium zobligowane było w uzasadnieniu decyzji umotywować, że stwierdzone za pomocą materiału dowodowego wydobycie złoża stanowi rażące naruszenie warunków koncesji. Brak rozważań organu odwoławczego w tym zakresie jest istotny, bowiem o rażącym naruszeniu warunków koncesji można mówić, o ile organ wykaże, że doszło do oczywistego naruszenia warunków koncesji, a charakter warunku koncesji, który został naruszony nie nasuwa wątpliwości. Organ winien wykazać przy tym, że naruszenie takiego niebudzącego wątpliwości warunku koncesji jest oczywiste, niemal rzucające się w oczy. Zadaniem Kolegium w tym zakresie winno być zestawienie treści koncesji z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wykazanie ich sprzeczności (niezgodności). Zdaniem Sądu należałoby zatem dokonać analizy elementów koncesji z dnia (...) r. i ocenić, czy warunek zakładający niewydobywanie więcej niż 20 tysięcy ton kopaliny rocznie jest niebudzący wątpliwości i do jakiej kategorii elementów koncesji należy. Ocenę w tym zakresie należałoby powiązać z przepisami obowiązującej w dacie wydania koncesji ustawy z 1994 r., a szczególnie z art. 22 i art. 25 tejże ustawy, które zawierają regulację dotyczącą elementów, jakie winna zawierać koncesja (rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją, przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność, okres ważności koncesji, inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska, a także granice obszaru i terenu górniczego oraz zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania). Zwrócić należałoby też uwagę na przepisy nowej ustawy u.p.g.g., a szczególnie na art. 30 i art. 32 tej ustawy, które obecnie odnoszą się do elementów koncesji na wydobywanie kopalin. W ocenie Sądu dopiero wówczas możliwe byłoby poznanie motywów, które pozwoliły Kolegium na uznanie, że wydobycie przez Spółkę kruszywa w roku 2011 kwalifikowane może być jako rażące naruszenie warunków koncesji. Prowadzący rozważania organ musiałby wyjaśnić, jakie przesłanki stały za uznaniem określonej ilości wydobytego kruszywa za ilość stanowiącą dowód rażącego naruszenia warunków koncesji. Zdaniem Sądu, efekty takich rozważań organu II instancji w połączeniu z prawidłowo dokonaną analizą materiału dowodowego pozwoliłyby na uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana po dwukrotnym rozpatrzeniu i merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy. Wtedy można by powiedzieć, że podjęcie decyzji nastąpiło w wyniku przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone w sposób odpowiadający prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Należycie przeprowadzone rozważania organu i prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji powinny pozwolić stronie na poznanie okoliczności, które składają się na przyjęcie, że udowodniono wydobycie kopalin, które nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w koncesji, które to naruszenie ma charakter rażący. Nadto Sąd zobowiązał Kolegium do dokonania oceny dokumentów dołączonych przez Spółkę do skargi.

Kolegium rozpoznając sprawę po tym jak przywołany wyrok stał się prawomocny, ustaliło, że rolą organu I instancji było ustalenie, czy faktycznie w 2011 r. została przekroczona ilość wydobytego kruszywa ponad maksymalną ilość ustaloną w koncesji na maksymalnie 20.000 ton i czy naruszenie tego warunku koncesji ma znamiona rażącego naruszenia koncesji.

Podstawą do ustalenia wielkości wydobycia kopaliny w 2011 r. stanowiły dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a przekazane przez spółkę "B.", tj.: "operat ewidencyjny szacunkowy zmian zasobów złoża piasku (...) wg stanu na dzień 31 grudnia 2010 r.", w którym wskazano, iż stan zasobów geologicznych bilansowych na 31 grudnia 2010 r. wynosi 175.309 ton, informacje kwartalne w 2011 r., dot. opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża przedstawiały się następująco: a) I kwartał 2011 r. ilość wydobytej kopaliny 400 ton, b) II kwartał 2011 r. ilość wydobytej kopaliny 8.500 ton, c) III kwartał 2011 r. ilość wydobytej kopaliny 10.500 ton, d) IV kwartał 2011 r. ilość wydobytej kopaliny 16.450 ton. Podkreślenia wymaga, iż dokumenty te były opracowane i przekazywane przez spółkę. W dokumentach tych spółka wskazywała jaka ilość kopaliny - piasku, została wydobyta w poszczególnych kwartałach i na tej podstawie, również samodzielnie, obliczała należną opłatę eksploatacyjną. Analiza powyższych informacji kwartalnych wykazała, iż łączna ilość wydobytego kruszywa w 2011 r. wyniosła 35.850 ton.

Zdaniem Kolegium, dokonując analizy przedłożonych przez spółkę dokumentów stwierdzić należy, iż na dzień 31 grudnia 2010 r. stan zasobów kopaliny wynosił 175.309 ton. Tym samym na dzień 1 stycznia 2011 r. należy przyjąć ilość kruszywa 175.309 ton. Nadto ze sprawozdania Z-2 wynika, iż stan złoża na dzień 31 grudnia 2011 r. wynosił 139.460 ton. Zatem różnica wydobytego kruszywa w 2011 r. wynosi 35.849 ton. Powyższe dokumenty dawały zatem podstawę do stwierdzenia, iż w 2011 r. zostało wydobyte 35.849 ton kruszywa naturalnego, co przy rocznym wydobyciu ustalonym w koncesji Starosty G. z dnia (...) r. na maksymalnie 20.000 ton, świadczy o przekroczeniu o 15.849 ton wydobytej kopaliny.

Kolegium dodało, że spółka na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dołączyła pismo z dnia 14 marca 2014 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w G. przekazujące korektę informacji dotyczącej opłaty za wydobytą kopalinę w IV kwartale 2011 r. W informacji tej wskazano ilość wydobytej kopaliny - 0 ton. Jednakże, w ocenie Kolegium, za bardziej wiarygodny dokument dotyczący ilości wydobytej kopaliny w IV kwartale 2011 r. należy uznać informację złożoną przez spółkę w dniu 16 kwietnia 2012 r., w której spółka wykazała ilość wydobytej kopaliny 16.450 ton, od której to wielkości samodzielnie ustaliła opłatę eksploatacyjną, którą następnie uiściła, m.in. na rachunek gminy. Co więcej informacja ta była składana po upływie IV kwartału 2011 r., a tym samym spółka dysponowała wówczas najbardziej wiarygodnymi i bieżącymi danymi dotyczącymi wydobycia kopaliny ze złoża. Natomiast korekta informacji o ilości kopaliny wydobytej w IV kwartale 2011 r. złożona przez spółkę w marcu 2014 r. może jedynie świadczyć o przedłożeniu dokumentu, na potrzeby niniejszego postępowania, który miałby stwierdzać, iż nie było przekroczenia rocznego wydobycia kopaliny w 2011 r. Za takim stanowiskiem przemawia chociażby postawa spółki, która kwestionowała wiarygodność dotychczas przedłożonych dokumentów przez nią samą wytworzonych. W ocenie Kolegium przedłożenie tego dokumentu na etapie skargi może jedynie świadczyć o tym, iż spółka chce w dalszym ciągu podważyć wiarygodność składanych przez siebie dokumentów, aby uniknąć nałożenia przez organ koncesyjny opłaty dodatkowej za przekroczenie wydobycia kruszywa w 2011 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że spółce w dniu (...) r. została udzielona koncesja przez Starostę G. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża. Koncesji udzielono na okres 10 lat, tj. do dnia 14 kwietnia 2019 r. Wielkość zamierzonego wydobycia kopaliny określono od 5.000 ton do 20.000 ton rocznie, metodą odkrywkową. Odwołując się do treści art. 22 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. oraz do art. 30 i art. 32 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. Kolegium stwierdziło, że nie każde naruszenie koncesji można uznać za rażące naruszenie koncesji. Niewątpliwie, co do zasady, odstąpienie przez przedsiębiorcę od warunków koncesji znajdujących oparcie w przepisach prawa, przy braku okoliczności usprawiedliwiających takie działanie, powinno być kwalifikowane jako rażące odstąpienie od warunków wykonywania koncesji. Jednak o rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy. Zatem skoro Starosta G. w koncesji określił maksymalną roczną ilość wydobywanego kruszywa w wysokości 20.000 ton, to wydobycie w 2011 r. przez spółkę kruszywa w ilości 35.849 ton, należy uznać za rażące naruszenie warunków koncesji. Podkreślić należy, iż przekroczenie rocznego wydobycia wynosi 15.849 ton, co stanowi przekroczenie o 79% rocznego wydobycia. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, przekroczenie wydobycia kruszywa stwierdzone w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie warunków koncesji. Dodano również, że stosownie do przepisów art. 22 ustawy z 2011 r. i art. 16 ustawy z 1994 r., określenie przez organ w koncesji rocznego wydobycia kopaliny jest istotnym elementem koncesji mającym wpływ na ustalenie organu właściwego do udzielenia koncesji. Tym samym warunek ten winien być bezwzględnie przestrzegany przez podmiot, który koncesję uzyskał. Zatem w niniejszej sprawie przekroczenie przez spółkę rocznego wydobycia kopaliny w 2011 r. świadczy o rażącym naruszeniu warunków koncesji.

W konsekwencji stwierdzenie, iż wydobycie przez spółkę w 2011 r. w ilości 35.849 ton, jest rażącym naruszeniem warunków koncesji, stanowi podstawę do naliczenia dodatkowej opłaty za przekroczenie wydobycia w 2011 r. Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowych obliczeń dodatkowej opłaty uwzględniając przepisy art. 139 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 cyt. wyżej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, oraz przyjmując stawki opłat ustalone obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie stawek opłat na rok 2013 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M. P. z 2012 r. poz. 902).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosła spółka "A.

Skarżąca zarzuciła decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz Starosty G. zarzucam naruszenie: 1) art. 40 § 2 oraz art. 10 k.p.a. - poprzez pominięcie ustanowionego przez stronę pełnomocnika w doręczeniu mu decyzji, co uniemożliwiło stronie wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu, a co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4, 2) art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - poprzez brak ustalenia "rażącego naruszenia koncesji", 3) art. 78 § 2 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie środków dowodowych mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 4) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, 5) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z tych względów skarżąca wniosła o: 1) zawieszenie postępowania, 2) uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, 3) wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że decyzja organu II instancji została doręczona z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w sprawie. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną. Wobec tego w sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, będące podstawą do zawieszenia postępowania.

Następnie wskazano, że spółka ustanowiła pełnomocnika - r.pr. H. S. oraz r.pr. J. W. Zaskarżoną decyzję doręczono bezpośrednio na adres spółki. Tym samym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Strona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu nie miała możliwości ustosunkowania się co do zebranego materiału dowodowego, nie mogła także monitorować wykonania wskazań organu II instancji wypunktowanych w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) r.

Dalej wskazano na naruszenie art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Treść analizowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dopiero takie naruszenie koncesji, któremu można przypisać znamię "rażącego", powoduje konieczność naliczenia opłaty dodatkowej. Z drugiej strony "nierażące" naruszenie koncesji nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla przedsiębiorcy. W związku z powyższym należy rozważyć czy w sytuacji "rażącego" naruszenia koncesji opłacie dodatkowej podlega "całość naruszenia" czy tylko ta część stanowiąca "rażące naruszenie". Nakładanie kary administracyjnej za delikt administracyjny, jakim jest przekroczenie wydobycia ponad wartość wyrażoną w koncesji, za całość przekroczenia, a nie tylko za tę część stanowiącą "rażące naruszenie" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości. A zatem Organ I instancji powinien był ustalić, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z rażącym naruszeniem koncesji czy też z takim naruszeniem, któremu takiego znamienia nie można przypisać. Dopiero potem powinien był naliczyć stosowną opłatę. Na gruncie niniejszego postępowania zarówno organ I, jak i organ II instancji odpowiedniej argumentacji nie przeprowadził.

Kolejno podniesiono zarzut naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. Zauważono, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone. Organ niesłusznie odmówił przeprowadzenia dowodów mających na celu ustalenie kubatury wydobytej kopaliny.

Zarzucono również naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Organ ograniczył bowiem w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe do wykorzystania oświadczeń składanych przez "B." sp. z o.o. Jednocześnie organ nie dostrzegł konieczności wykonania specjalistycznych pomiarów, pomimo ich zawnioskowania przez skarżącą, w celu ustalenia ilości wydobytej ponad koncesję kopaliny w 2011 r. Organ prowadząc postępowanie dowodowe pominął korektę z dnia 14 marca 2014 r. złożoną przez skarżącą, mającą na celu eliminację omyłki wskazującej, że w 2012 r. nie było prowadzone wydobycie ze złoża. Zgodnie ze złożonymi informacjami wydobycie w 2012 r. kształtowało się w sposób następujący: 6.450 ton w I półroczu oraz 10.000 ton w II półroczu. Warto zauważyć, że składane przez przedsiębiorcę informacje (obecnie półrocznie, poprzednio kwartalnie) o ilości wydobycia zawierają dane szacunkowe. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 6 pkt 1 PGG w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji udzielonej przez starostę obmiaru wyrobisk dokonuje się co 3 lata. A zatem dokładne dane dotyczące ilości wydobytego kruszywa można pozyskać dopiero po przeprowadzeniu stosownych obmiarów, których wykonywanie nie jest corocznie obowiązkowe. A zatem należy uznać, zdaniem skarżącej, że organ rozstrzygając sprawę tylko na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącą, potraktował je wybiórczo nie wyjaśniając podstaw odmowy przeprowadzenia innych, zawnioskowanych przez skarżącą środków dowodowych. Skoro organ nie dokonał wymaganych czynności mających na celu ustalenie kubatury wydobytej kopaliny, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Następnie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., podnosząc, że uzasadnienie decyzji I instancji jest niepełne i chaotyczne. Organ II instancji nie wyjaśnił zaś - zdaniem skarżącej - że w sprawie doszło do rażącego naruszenia koncesji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

Podkreślono, że skarżąca spółka była zastępowana przez pełnomocnika w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, ale pełnomocnik nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu przez SKO w L. na żadnym etapie postępowania. Zarzuty naruszenia art. 40 § 2 i art. 10 k.p.a. Kolegium uznało zatem za niezasadne. Podobnie oceniono pozostałe zarzuty skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 168/15) oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Żadna ze stron postępowania nie wniosła zażalenia na to postanowienie.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 10 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki złożył do akt sprawy pismo procesowe, w którym wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nadał pocztą w dniu 3 lutego 2015 r., a skargę do Sądu w dniu 6 lutego 2015 r. Nadto wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest obecnie zawieszone. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić w całości.

Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na początku rozważań należy powiedzieć, że wbrew zapatrywaniom skarżącej spółki, wznowienie postępowania administracyjnego nie następuje z chwilą wniesienia żądania w tym zakresie, lecz dopiero z chwilą wydania postanowienia organu o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania, do którego doszło na mocy postanowienia SKO w L. z dnia 12 marca 2015 r. nie stanowiło zatem - w przekonaniu Sądu - przeszkody w wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. Jest tak, ponieważ nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 56 p.p.s.a., to znaczy, że organ wznowił postępowanie w sprawie już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, do którego doszło w dniu 6 lutego 2015 r. (data nadania skargi do Sądu).

Przechodząc dalej trzeba zauważyć, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.". Od dnia 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) art. 153 p.p.s.a. otrzymał brzmienie: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W przekonaniu Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, kontroli podlegać musi na obecnym etapie zastosowanie art. 153 p.p.s.a. przez SKO w L., tak by ocenić, czy organ ten przeprowadził postępowanie będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 383/14).

Analizując przywołany przepis art. 153 p.p.s.a. Sąd zważył, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nadto wskazać wypada, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania organu w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób postępowania organu w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę. Oddziaływanie wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne w sprawie nie oznacza jednak, że przebieg tego postępowania nabiera odmiennego, szczególnego charakteru. Jest to bowiem w swej istocie ponowne postępowanie obejmujące całość sprawy. Nie wszystkie jednak czynności procesowe muszą być w tym postępowaniu przeprowadzone po raz drugi. Jedynie w sytuacji, gdy sąd administracyjny uznał całe postępowanie poprzedzające wydanie uchylonego rozstrzygnięcia za wadliwe, będzie musiało być ono powtórzone od początku. Z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia w niektórych przypadkach nieważności decyzji (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie). W innych przypadkach powtórzeniu będą musiały ulec czynności uznane przez sąd administracyjny za nieprawidłowe, które spowodowały uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto zakres ponownego postępowania może ulec poszerzeniu w stosunku do postępowania pierwotnego, gdy wskazania sądu administracyjnego zobowiązują organ administracyjny do uzupełnienia postępowania (w szczególności materiału dowodowego sprawy) (tak: T. Woś, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2012).

Poczynione rozważania należałoby odnieść do zaskarżonej decyzji i ocenić, że decyzja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie SKO w L. kierowało się oceną prawną wyrażoną w przywołanym już wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r., którym uchylono decyzję tego organu z dnia (...) r. Kolegium zrealizowało również w pełni zalecenia Sądu, co do dalszego postępowania. Sąd w wyroku z dnia 17 września 2014 r. nie podważył mocy dowodowej zgromadzonych w aktach administracyjnych materiałów i nie zakwestionował ustaleń organów obu instancji w zakresie ilości wydobytej przez spółkę kopaliny w roku 2011. Sąd wyraził jednak zapatrywanie, że konieczne jest dokonanie oceny stwierdzonego wydobycia i ustalenie, czy stanowi ono rażące naruszenie warunków koncesji, którą dysponowała spółka. Nadto Sąd w wyroku z dnia 17 września 2014 r. zobowiązał organ do odniesienia się do korekty informacji dokonanej przez spółkę już po wniesieniu skargi w tamtej sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że SKO w L. w pełni zrealizowało zalecenia nałożone na nie w cyt. wyroku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia bowiem dokonanie oceny, jakimi względami kierował się organ uznając stwierdzone wydobycie za rażąco naruszające koncesję. Organ odniósł się do odpowiednich przepisów prawa i przekonująco udowodnił, że wydobycie na poziomie o 79% przekraczającym limit ustalony w koncesji jest rażącym naruszeniem koncesji. Co więcej, organ w zadowalającym stopniu odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co pozwoliło na dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym kontekście - zdaniem Sądu - należy powiedzieć, że zaskarżona decyzja w pełni zrealizowała wytyczne zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. wydanym w granicach tej samej sprawy. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa i nie narusza prawa. Prawidłowo bowiem organ zastosował przepis art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 196). Należycie w zaskarżonej decyzji ustalono, że działalność spółki w opisanym na wstępie zakresie stanowiła rażące naruszenie warunków określonych w koncesji i w sposób zgodny z prawem nałożono na spółkę opłatę dodatkową określoną w ww. przepisie ustawy.

Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy powiedzieć, że w ocenie Sądu żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po pierwsze w aktach administracyjnych doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest pełnomocnictwa, którego miałaby udzielić spółka. Zatem bezzasadny jest pogląd skarżącej spółki, jakoby w postępowaniu przez SKO w L. była nienależycie reprezentowana. Zaskarżoną decyzję doręczono na adres spółki, gdzie została ona odebrana. Doręczenie to należy uznać za skuteczne, gdyż spółka nie ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 40 § 2 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba też wspomnieć, że organ po tym, jak doręczono mu odpis prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2014 r. nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, to jest nie pozyskiwał nowych dowodów w sprawie, lecz dokonywał ponownej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego, co było jego powinnością wynikającą z cyt. wyroku. Zatem nie można zgodzić się ze spółką, że pominięto ją jako stronę na etapie wydawania zaskarżonej decyzji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., do którego miało dojść z racji nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów. Jak już wskazano w wyroku z dnia 17 września 2014 r., organ w kontrolowanym postępowaniu opiera się na dokumentach przedstawianych przez spółkę, a głównymi dokumentami są informacje okresowe o wydobyciu kopalin. Zdaniem Sądu organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie zaskarżonej decyzji i należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówił wartość dowodową każdego dokumentu mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ocenę dokonaną przez organ Sąd w składzie rozpoznającym skargę akceptuje. Bezpodstawne było oczekiwanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez spółkę w sytuacji, gdy okoliczność wydobycia kopaliny wynikała z informacji przedstawionych przez spółkę.

Niezasadny wobec tego był również zarzut skarżącej spółki naruszenia art. 77 i art. 7 k.p.a. Organ poczynił bowiem prawidłowe ustalenia w zakresie materiału dowodowego i zasadnie odmówił wiarygodności złożonej przez spółkę korekcie informacji obrazującej rzekome wydobycie kopaliny w IV kwartale 2011 r. na zero ton i korygujących wielkości wydobycia w 2012 r. Jak trafnie zauważono w cytowanym już wyroku z dnia 17 września 2014 r., kwestionowanie wiarygodności przez spółkę dokumentów przez nią samą wytworzonych nie może odnieść zamierzonego skutku. Powielanie tej samej linii argumentacji przez spółkę bynajmniej nie świadczy o tym, że argumentacja ta na którymkolwiek etapie postępowania okaże się zasadna.

Wobec powyższego, dotychczasowe rozważania należałoby zakończyć stwierdzeniem, że zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wykazało się należytą starannością przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a więc zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest bezzasadny. Dlatego też Sąd stwierdził, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.