Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2683498

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 14 maja 2019 r.
II SA/Wr 144/19
Wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (spr.), Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. w likwidacji z/s w (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we (...) z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego zewnętrznego układu komunikacyjnego - łącznika - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) dobudowanego do istniejącej części budynku hotelowego "(...)" oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Podczas kontroli budynku hotelowego przeprowadzonej w dniu (...) marca 2010 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził wybudowanie łącznika na zewnątrz budynku, od zaplecza, łączącego istniejące segmenty hotelu.

Według informacji udzielonej przez starostę, nie zostało udzielone pozwolenie na budowę łącznika, natomiast inwestorowi wydano w dniu (...).09.2009 r. pozwolenie na rozbudowę budynku nieobejmujące łącznika. Inwestor dodatkowo w dniu

(...).04.2010 r. wniósł o pozwolenie na budowę zewnętrznej estakady komunikacyjnej łączącej budynki A i C hotelu (czyli ww. łącznika).

Według pisemnego wyjaśnienia inwestora, łącznik jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie legalnej dobudowy części hotelowej, zapewniającym komunikację pomiędzy poszczególnymi segmentami istniejącego i czynnego hotelu. W trakcie dobudowy (rozbudowy) hotelu o dodatkowy segment D wyłączono bowiem z użytku wejście na szczycie budynku. Łącznik nie wymagał więc pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b.

Do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe inwestora skierowane do starosty, który wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (rozbudowę hotelu), ale całą dokumentację związaną z dodatkowymi robotami budowlanymi inwestora, stanowiącymi samowolę budowlaną, przekazał według właściwości do nadzoru budowlanego. W piśmie tym inwestor odniósł się do podstawy wznowienia, którą było stwierdzenie wykonania rozbudowy (dobudowy segmentu hotelu) jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, twierdząc że inwestor jedynie nie zawiadomił o rozpoczęciu robót. Starosta przesłuchał w charakterze świadka pełnomocnika inwestora, który zeznał, że przy okazji wznowienia wniósł o rozszerzenie dotychczasowego pozwolenia na budowę o estakadę (łącznik). Potwierdził jednak, że budowa łącznika została zakończona.

Przekazując sprawę starosta uznał, że inwestor w rzeczywistości domaga się zalegalizowania samowolnie wybudowanego łącznika, co należy do właściwości nadzoru budowlanego.

W tym stanie sprawy w pierwszej instancji wydano na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. w dniu (...).09.2010 r. nakaz rozbiórki. Nakaz oparto na ustaleniach przeczących twierdzeniu inwestora, że estakada stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie budowy dalszego segmentu hotelu. Z ustaleń tych wynikało, że estakada powstała osobno.

W decyzji kasatoryjnej z dnia (...) grudnia 2010 r. organ (art. 32 p.p.s.a.) wskazał, że rozbudowa hotelu o estakadę (łącznik) wymagała pozwolenia na budowę, jednak zalecił wdrożyć procedurę legalizacyjną (art. 48 ust. 2 p.b.).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestor poinformował pierwszą instancję o wydaniu przez starostę decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę oraz domagał się formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki i wydania postanowienia legalizacyjnego.

W kolejnym piśmie inwestor twierdził, że estakada (łącznik) została wybudowana w związku z legalną rozbudową hotelu o dodatkowy segment.

W następnym piśmie nowy pełnomocnik inwestora - adwokat domagał się umorzenia postępowania z art. 48 p.b., gdyż do ciągu pieszego (łącznika, estakady) powinno stosować się postępowanie naprawcze z art. 50-51 p.b.

Organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania i wydał postanowienie legalizacyjne, a następnie decyzją z dnia (...).12.2011 r. nakazał rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego pełniącego funkcję łącznika (estakady). W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wynikające z oględzin i projektu budowlanego estakady na temat braku powiązania pomiędzy budową estakady i budową segmentu. Powołał również wyrok karny skazujący osoby odpowiedzialne w spółce inwestora za czyn polegający na prowadzeniu rozbudowy hotelu o dodatkowy segment bez pozwolenia na budowę w okresie od 2008 r. do dnia (...) października 2009 r. oraz o estakadę w tymże okresie. Podstawą prawną nakazu rozbiórki było niewykonanie przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia legalizacyjnego (art. 48 ust. 3 i 4 p.b.).

Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. organ utrzymał nakaz rozbiórki w mocy. Według organu realizacja łącznika stanowiła rozbudowę hotelu, nie zaś odstępstwo od projektu budowlanego rozbudowy hotelu o dodatkowy segment. Budowa łącznika wymagała więc pozwolenia, którego brak uzasadniał stosowanie art. 48 p.b. Organ szeroko uzasadnił ocenę, dlaczego dokumentacja złożona przez inwestora nie stanowi wykonania obowiązków zawartych w postanowieniu legalizacyjnym (art. 48 ust. 3 p.b.).

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 318/12 tut. Sąd oddalił skargę inwestora, gdyż organ nie naruszył art. 48 p.b.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2613/12 sąd odwoławczy uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał stosowanie art. 48 p.b. za przedwczesne. Inwestor niewątpliwie dokonał samowoli budowlanej przez wybudowanie budowli w postaci estakady służącej do zewnętrznej obsługi komunikacyjnej hotelu. Budowla jest funkcjonalnie powiązana z hotelem. Należało w toku dalszego postępowania wykluczyć, że budowa ta stanowiła odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, które stanowiłoby wówczas samowolę budowlaną określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a p.b. Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy łącznik został wybudowany w trakcie realizacji robót na podstawie pozwolenia na budowę (rozbudowę hotelu o dodatkowy segment). Według NSA z dotychczasowych ustaleń wynika zakończenie budowy estakady przed wszczęciem postępowania wznowieniowego w dniu (...) stycznia 2010 r. W uchylonym zaś wyroku sąd nie odniósł się do omawianego zagadnienia (funkcjonalnego i czasowego powiązania legalnej rozbudowy i budowy łącznika).

W związku z wyrokiem odwoławczym tut. Sąd wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 347/14 uchylił decyzje obu instancji.

Sąd powołując art. 190 p.p.s.a. nakazał organom dokonanie ustaleń w zakresie omówionego powiązania pomiędzy robotami prowadzonymi na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) września 2009 r. a budową łącznika.

Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania starosty, o bliżej nieokreślonym przedmiocie, w którym starosta uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z 2009 r., zaś od tej decyzji złożono odwołanie (starosta nie pisze, kto złożył odwołanie).

Inwestor wniósł zażalenie.

Do akt dołączono decyzję wojewody z dnia (...) marca 2015 r. uchylającą decyzję starosty z dnia (...) listopada 2011 r. o uchyleniu pozwolenia na budowę z 2009 r. oraz orzekającą o istocie sprawy przez stwierdzenie wydania pozwolenia na budowę z dnia (...) września 2009 r. z naruszeniem prawa i odmowę jego uchylenia w związku z upływem 5-letniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika z tej decyzji, w stosunku do pozwolenia na budowę przeprowadzono najpierw postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się w 2014 r. odmową stwierdzenia nieważności, zaś prowadzone już postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone. Jak podał wojewoda, impulsem do wszczęcia postępowania wznowieniowego było doniesienie nadzoru budowlanego, że według ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku skazującego, roboty przy dobudowie segmentu prowadzone były w okresie od 2008 r. do dnia (...) października 2009 r. bez pozwolenia na budowę (czyli przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę). Po wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. starosta decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. uchylił pozwolenie na budowę, skoro roboty budowlane nim objęte zostały rozpoczęte przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Stanowiło to samowolę budowlaną i wykluczało wydanie pozwolenia. Pozwolenie zostało doręczone inwestorowi w dniu (...).10.2009 r. Nastąpiło zatem przedawnienie możliwości uchylenia decyzji (art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a.).

Decyzja wojewody nie została zaskarżona.

Organ uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania rozbiórkowego, nie dopatrując się istnienia zagadnienia wstępnego.

Inwestor dołączył fotografie obiektu hotelowego i powołując treść dołączonej uprzednio dokumentacji twierdził, że łącznik nie został wybudowany przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę hotelu.

W pierwszej instancji ponownie w dniu (...).08.2015 r. wydano postanowienie legalizacyjne (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.). Inwestor ponownie odmówił wykonania nałożonych obowiązków. W szczególności wywodził pisemnie, że przypadki z art. 50 p.b. nie są postacią samowoli budowlanej, zaś postępowanie naprawcze w sprawie rozbudowy hotelu o dodatkowy segment stanowi zagadnienie wstępne w nin. sprawie. Przekonywał ponadto, że zatarcie skazania spowodowało utratę mocy dowodowej wyroku karnego.

Do akt dołączono wyrok II OSK 1920/12 z dnia 21 stycznia 2014 r. oddalający skargę kasacyjną organu od wyroku II SA/Wr 801/11 uchylającego postanowienie nakładające na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania części hotelu.

Jak wynika z przytoczonych w tym wyroku ustaleń, roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z 2009 r. zostały wykonane przed jego uzyskaniem. Była to zatem samowola budowlana. Nieprawdziwe były oświadczenia kierownika budowy o rozpoczęciu robót w grudniu 2009 r., kiedy roboty były już zakończone, tak samo jak dokumentacja budowy. Według wyroku karnego roboty te prowadzone były od 2008 r. Przyczyną uchylenia kary był pogląd prawny, że sprawcy samowoli się jej nie wymierza. Pogląd ten sąd odwoławczy ocenił jako prawidłowy. W sprawie rozbudowy hotelu o segment toczy się postępowanie z art. 48 p.b., co nie pozwalało tym bardziej na wymierzenie kary.

Dołączono ponadto protokół oględzin z dnia (...).12.2009 r. z akt tej sprawy, stwierdzający wybudowanie segmentu, chociaż według oświadczenia inwestora roboty miały się rozpocząć w dniu (...).12.2009 r. na podstawie pozwolenia na budowę z (...).09.2009 r.

Do protokołu tych oględzin pełnomocnik inwestora oświadczył, że świadomie wykonał roboty przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, aby nie utracić dochodu z zawartych umów hotelarskich, gdy projektant opóźnił wykonanie projektu budowlanego.

Roboty rozpoczął w maju 2009 r. i zakończył w listopadzie 2009 r. Od listopada ta część hotelu jest użytkowana.

Dołączono ponadto oświadczenie kierownika budowy i jednocześnie projektanta do starosty, o zamiarze rozpoczęcia robót w dniu (...).12.2009 r. oraz o przyjęciu obowiązków kierownika budowy z dnia (...).11.2009 r.

Dołączono w końcu pozwolenie na budowę z dnia (...).09.2009 r. wraz z projektem zagospodarowania terenu.

W tym stanie sprawy w pierwszej instancji decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. ponownie nakazano rozbiórkę łącznika (art. 48 ust. 3 i 4 p.b.). Decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. organ utrzymał ten nakaz w mocy.

Do akt dołączono decyzję starosty z dnia (...).06.2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania inwestorowi pozwolenia na budowę łącznika oraz decyzję wojewody z dnia (...) stycznia 2017 r. utrzymującą ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 141/17 tut. Sąd uchylił decyzje rozbiórkowe z 2016 r. z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wskazań na temat potrzeby wyjaśnienia i rozważenia kwestii funkcjonalnego i czasowego powiązania budowy łącznika z rozbudową hotelu prowadzoną na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd wytknął, że ustalenia organów wynikają z niedołączonego do akt wyroku karnego oraz niedołączonej dokumentacji budowy. Sąd wyraził pogląd prawny, że zatarcie skazania nie wywołało utraty mocy dowodowej skazującego wyroku karnego.

Do akt dołączono odpis wyroku karnego z dnia 12 maja 2011 r. skazującego określone osoby za to, że w okresie od 2008 r. do (...) października 2009 r. prowadziły bez wymaganego zezwolenia rozbudowę hotelu, przez dobudowanie określonych pomieszczeń oraz zewnętrznej estakady łączącej segmenty A i C hotelu.

Następnie dołączono wyrok II SA/Wr 128/17 z dnia 7 sierpnia 2017 r. uchylający decyzje nakazujące rozbiórkę rozbudowanej części hotelu. W uzasadnieniu sąd przytoczył ustalenie pierwszej instancji, że już po dniu (...) grudnia 2009 r. dodatkowo samowolnie dobudowano pomieszczenie gospodarcze i bieg schodowy zewnętrzny. Przyczyną uchylenia decyzji było istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ błędnie oznaczył decyzję pierwszej instancji. Organ nie dokonał konkretnych ustaleń faktycznych w oparciu o wskazane konkretnie dowody, nie odniósł się do wszystkich istotnych zagadnień sprawy i nie rozważył całokształtu materiału dowodowego.

W aktach sprawy nie było wyroku karnego i innych dowodów popełnienia samowoli budowlanej, jej postaci prawnej i daty dokonania. W aktach nie było dokumentacji budowy. Sąd podtrzymał pogląd prawny o zachowaniu mocy dowodowej wyroku karnego pomimo zatarcia skazania. Wyrok WSA nie został zaskarżony.

Kolejno dołączono do akt wyrok II OSK 1036/15 z dnia 18 stycznia 2017 r. oddalający skargę kasacyjną inwestora od wyroku II SA/Wr 625/14 oddalającego skargę na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części hotelu (dodatkowego segmentu). Sąd odwoławczy podzielił ocenę, że samowolna rozbudowa hotelu wykluczała merytoryczne orzekanie w kwestii pozwolenia na użytkowanie samowoli. Sąd ten wskazał na znaczenie w nin. sprawie art. 170 p.p.s.a., skoro skarga kasacyjna kwestionuje skutki prawne wynikające z kilku prawomocnych wyroków. Istotne było stwierdzenie samowoli w wyroku II OSK 1920/12 i brak wówczas podstaw do pozwolenia na użytkowanie. Wyrok karny nie utracił mocy dowodowej w wyniku zatarcia skazania (por. wyrok I CSK 893/14). Zostało również prawomocnie przesądzone, że pozwolenie na budowę naruszało prawo, zaś jedynym powodem jego nieuchylenia było przedawnienie orzekania.

Następnie dołączono do akt dziennik budowy z dnia (...).12.2009 r. Według wpisów w dzienniku budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu (...).09.2009 r. (dzień wydania pozwolenia), budowę parteru zakończono, na piętrze od dnia (...).12.2009 r. trwały roboty wykończeniowe i zakończyły się w dniu (...).03.2010 r. Inspektor nadzoru (pierwszy pełnomocnik inwestora) wpisał odbiór robót instalacyjnych w dniu (...).04.2010 r. oraz uwagi dot. dalszych robót przy schodach i dachu. Ostatni wpis z dnia (...).06.2010 r. stwierdza całkowite zakończenie robót przy rozbudowie, z wyjątkiem dachu dwuspadowego, co nie przeszkadza w użytkowaniu nowego segmentu hotelu.

Końcowy odpis z dnia (...).10.2011 r. dotyczy zmiany kierownika budowy.

Na dołączonych rysunkach projektant (kierownik budowy) stwierdził nieistotna zmianę w zakresie usytuowania drzwi przeciwpożarowych.

Jak wynika z innych dowodów i przyznania faktów przez inwestora, wszystkie te wpisy, przynajmniej w zakresie dat, są nieprawdziwe.

Dziennik nie opisuje późniejszej samowolnej rozbudowy segmentu, nie zawiera też żadnego wpisu na temat łącznika.

W dniu (...) stycznia 2018 r. wydano w pierwszej instancji kolejne postanowienie legalizacyjne (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.) z typowymi obowiązkami inwestora.

Wobec zmiany ustawy było to postanowienie zaskarżalne.

Inwestor nie złożył zażalenia, natomiast po raz kolejny twierdził o bezpodstawności postanowienia, zaś organ ten po raz kolejny poinformował inwestora, dlaczego dotychczas dołączone przez inwestora dokumenty nie pozwalają na legalizację samowoli.

Decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny nakazał skarżącemu inwestorowi rozbiórkę samowolnie zrealizowanego układu komunikacyjnego - łącznika. W uzasadnieniu omówił treść postanowienia z dnia (...).01.2018 r. Następnie przedstawił ustalenia dotyczące czasu realizacji łącznika i jego funkcjonalnego powiązania z prowadzoną rozbudową hotelu. Istnienie łącznika ujawniono podczas kontroli obiektu w dniu (...).03.2010 r. Inwestor dołączył po niej niezatwierdzony projekt budowlany łącznika. Według tego projektu łącznik nie jest połączony z dobudowanym segmentem hotelu. Łącznik znajduje się poza zakresem objętego pozwoleniem na budowę. Według ustaleń wynikających z wyroku karnego rozbudowa hotelu i budowa łącznika stanowią samowole budowlane. W wyniku oględzin ustalono, że łącznik został wykonany inaczej, niż opisano to w projekcie budowlanym. Pozostałe dokumenty i fotografie dołączone przez inwestora nie pozwalają na ustalenie czasu wykonania łącznika. Jednak w dokumentacji budowy nie ma zapisu o zbieżności czasowej wykonania rozbudowy i wykonania łącznika. Wobec jednoznacznego ustalenia, że rozbudowa hotelu o nowy segment stanowiła samowolę budowlaną, to budowa łącznika nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego tej rozbudowy. Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. niespełnienie przez inwestora obowiązków legalizacyjnych uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Inwestor jeszcze przed wydaniem postanowienia dołączył różnobrzmiące egzemplarze projektu łącznika, przy czym projekty te nie przedstawiają rzeczywistego stanu łącznika. Projekty te nie zawierają oceny technicznej robót. Inwestor nie wykonał żadnego z nałożonych obowiązków.

W odwołaniu skarżący inwestor reprezentowany przez adwokata zarzucił niewykonanie wiążących wskazań zawartych w wyrokach, aby jednoznacznie ustalić czas wybudowania łącznika. Stwierdzenie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu łącznika jest niemożliwe, gdyż stanowi on obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 p.b.). Odstępstwo od projektu budowlanego nie stanowi samowoli budowlanej z art. 48 p.b. Postępowanie w nin. sprawie należało zatem umorzyć, a ewentualnie zawiesić do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozbiórki dobudowy. Zostało pominięte, że pozwolenie na budowę nie zostało uchylone i jest to decyzja prawomocna. Inwestor nie dopuścił się zatem w ogóle samowoli budowlanej. Okoliczność ta rzutuje na kwestię samowoli przy budowie łącznika.

Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie przedstawił chronologię wydarzeń zaszłych w trakcie postępowania. Następnie powołał art. 170 p.p.s.a. i omówił treść wyroków II OSK 2613/12 oraz II SA/Wr 347/14 i 141/17. Z wyroków tych niewątpliwie wynika wybudowanie łącznika jako samowoli budowlanej, zaś oceny wymagało jedynie, czy do jej likwidacji stosuje się art. 48 czy art. 50-51 p.b. Organ zakwalifikował budowę łącznika jako rozbudowę hotelu, wymagającą odrębnego pozwolenia na budowę. Rozbudowa ta nie była przewidziana w projekcie budowlanym z 2009 r. Wynika to z dokumentacji budowy prowadzonej z powołaniem się na to pozwolenie. Budowa łącznika nie stanowiła więc odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Według wyroku karnego obie rozbudowy prowadzone były bez pozwolenia na budowę w okresie od 2008 r. do dnia (...) października 2009 r. (dzień uostatecznienia się pozwolenia na budowę). Dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor wniósł o pozwolenie na budowę łącznika, co było nielogiczne, skoro łącznik był już wybudowany, a miał powstać w czasie realizacji pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo może dotyczyć robót prowadzonych legalnie.

W sprawie należało zatem stosować art. 48 p.b. Stosowanie to było prawidłowe, skoro wydane zostało postanowienie legalizacyjne (obowiązek przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z planem miejscowym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i innych dokumentów z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), zaś inwestor żadnego z tych obowiązków nie wykonał. Konsekwencją tego jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 p.b.).

W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. związane z posiadaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę z 2009 r., zaś budowa łącznika była funkcjonalnie powiązana z rozbudową hotelu i dlatego nie wymagała pozwolenia na budowę, naruszenie art. 29 pkt 1 ppkt 12 p.b. zwalniającego od obowiązku pozwolenia na budowę łącznika i art. 30 pkt 5c i 6 p.b. przez niewezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji, naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie rozbiórki dobudowanego segmentu, naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w nin. sprawie w sposób przewlekły i nieudolny.

Nie przestrzegały wymogu koncentracji materiału dowodowego. Wymaga pouczenia, że przy wszczęciu postępowania dany organ powinien wstępnie określić jego przedmiot, którym jest konkretna sprawa administracyjna. Pozwala to na stwierdzenie katalogu okoliczności faktycznych niezbędnych do jej wyjaśnienia w nawiązaniu do elementu prawnego oraz na opracowanie programu dowodzenia istotnych okoliczności.

Do okoliczności tych zalicza się również treść argumentacji inwestora (sprawcy samowoli budowlanej), którego twierdzenia faktyczne wymagają wyjaśnienia, zaś argumentacja prawna, rozważenia. Tymczasem tutaj brakowało zrozumienia dla wymogu wnikliwości (art. 7 k.p.a.) i potrzeby zgromadzenia w aktach wszystkich niezbędnych dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.). Oczywiście wymagana jest wcześniej refleksja, jaki materiał dowodowy jest absolutnie niezbędny, aby go następnie zebrać w całość, w sposób wyczerpujący.

Organy nie rozumieją i nie potrafią stosować art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wymaga przytoczenia tylko takich okoliczności, które tłumaczą rozstrzygnięcie. Przytaczanie szczegółów dotychczasowego zachowania się stron i organu z reguły nie jest potrzebne. Przed napisaniem zdania "W dniu... pełnomocnik strony XY złożył pismo procesowe o następującej treści..." lub "W dniu... starosta postanowieniem znak... z dnia... przekazał do organu pismo pełnomocnika..." i kilkudziesięciu podobnych zdań, autor uzasadnienia powinien zadać sobie pytanie - czy te zdania służą uzasadnieniu mojego rozstrzygnięcia. Nie są potrzebne rozbudowane opisy chronologii wydarzeń procesowych, o ile nie służą wytłumaczeniu powodów rozstrzygnięcia sprawy.

Dany organ ma przedstawić stan faktyczny sprawy na dzień wydania decyzji, czyli zwięzłą, skonsolidowaną relację z tego, co się w ramach sprawy wydarzyło. Każde ustalenie faktyczne powinno zostać poparte wskazaniem dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Zwięzłość ustaleń polega na pewnym ich uogólnieniu w nawiązaniu do stosowanych przepisów prawnych, podaniu ich ostatecznej wersji oraz na ich zgrupowaniu w wyodrębnionej części uzasadnienia. W ten sposób organ przedstawia zespół faktów istotnych w sprawie, uznanych przez siebie za prawdziwe. O ile akta sprawy zawierają w części ustalenia niezgodne z innymi ustaleniami w części dalszej, uznanymi przez organ za prawdziwe, organ powinien wytłumaczyć, dlaczego uznał za prawdziwe "własną" część ustaleń. O ile w aktach sprawy znajdują się sprzeczne dowody, powinien wytłumaczyć, dlaczego niektóre z nich uznał za wiarygodne.

W końcu wymaga rozważenia argumentacja stron, a na końcu przedstawienie rozważań prawnych.

Wskazane podstawowe uchybienia procesowe organów wywołały kilkakrotne uchylanie wydanych decyzji i wieloletnie odwlekanie załatwienia prostej w sumie sprawy.

O ile organy rozdzieliły sprawę samowoli budowlanej w obrębie tego samego obiektu na dwa postępowania, to powinny pamiętać o istnieniu określonego trzonu dowodowego wspólnego i dlatego koniecznego do udokumentowania w aktach obu postępowań. Stało się to konieczne szczególnie po wyroku sądu odwoławczego. Omówiono powyżej uzasadnienie jeszcze innego wyroku odwoławczego, w którym NSA słusznie krytykował prowadzenie kilku postępowań w sprawie jednej samowoli (w sprawie pozwolenia na użytkowanie, kary pieniężnej itd.). Rozdzielenie postępowań niewątpliwie jest konieczne przy zróżnicowaniu elementu prawmomaterialnego spraw, gdy do samowoli w jednym obiekcie stosuje się przykładowo art. 37 p.b. z 1974 r. oraz art. 48, art. 49b i art. 50-51 p.b. w odniesieniu do różnych części obiektu, co w nin. sprawie nie miało miejsca. Oczywiście takie niecelowe rozdrobnienie nie stanowi samo przez się istotnego uchybienia procesowego, chociaż komplikuje rozstrzyganie.

Sąd dlatego przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy na dzień (...) lutego 2012 r. udokumentowany w aktach sprawy, aby pokazać jaki był stan wiedzy sądu odwoławczego o okolicznościach sprawy w dacie orzekania przez NSA (sąd uwzględnia przy ocenach stan sprawy udokumentowany w aktach na dzień wydania zaskarżonej decyzji). NSA wiedział zatem, że według inwestora wybudowanie łącznika miało związek z legalną dobudową segmentu D hotelu, że toczy się z niewiadomego powodu postępowanie o wznowienie w sprawie pozwolenia na budowę zakończone nieostatecznym jego uchyleniem, że według nieprecyzyjnych twierdzeń inwestora do łącznika należałoby wdrożyć postępowanie naprawcze. Organy twierdziły o istnieniu wyroku karnego ustalającego obie samowole, ale nie dołączyły go do akt. NSA uznał za przedwczesną ocenę organów i WSA, że łącznik nie powstał w związku z legalnie prowadzoną rozbudową hotelu o dodatkowy segment.

W dalszym postępowaniu organy stopniowo uzupełniały materiał sprawy o dokumenty, które powinny znaleźć się w aktach od samego początku, a ponadto pojawiły się nowe ustalenia wynikające z czynności organów lub nowych ostatecznych decyzji w powiązanych sprawach, a także uzupełnił się stan prawny sprawy o nowe okoliczności wynikające z prawomocnych wyroków (art. 170 p.p.s.a.). Cały ten nowy materiał w istotny sposób modyfikuje moc wiążącą wskazań i ocen prawnych sformułowanych na tle decyzji z dnia (...) lutego 2012 r. Niewątpliwie w mocy pozostało wskazanie na potrzebę wnikliwego rozważenia argumentacji inwestora oraz przedstawienia tych rozważań w uzasadnieniach decyzji i wyroku WSA.

NSA nie wiedział w szczególności, że roboty przy dobudowie segmentu D zostały wykonane przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, że łącznik zapewniał komunikację między innymi segmentami hotelu, że pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem prawa, nie znał treści wyroku karnego i dokumentacji budowy (dokumenty jak dziennik budowy niewiarygodne zresztą w świetle innych dowodów i oświadczeń samego inwestora).

Poza gołosłownymi twierdzeniami inwestora w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów potwierdzających istnienie potrzeby wybudowania łącznika w związku z prowadzeniem dobudowy segmentu w innej części hotelu. Nie ma żadnych wiarygodnych dowodów na temat czasu wykonania łącznika i jego funkcjonalnego powiązania z dobudowanym segmentem hotelu. W dzienniku dobudowy segmentu i innych dokumentach dołączonych przez inwestora nie ma wzmianki o łączniku.

Skarżący niewątpliwie nie wykonał żadnego z nałożonych obowiązków, a wcześniej nie zaskarżył postanowienia legalizacyjnego (por. art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 2 oraz art. 35 nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 grudnia 2016 r. Dz. U. poz. 2255) wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202).

Normalną konsekwencją tego niewykonania jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 p.b.).

Wymaga podkreślenia, że tym razem organy szeroko rozważyły problem powiązania obu samowoli i trafnie wykluczyły jego istnienie, zaś samowolna budowa łącznika nie mogła być odstępstwem od samowolnej dobudowy segmentu.

Organy wreszcie dołączyły dokumenty dostatecznie uzasadniające ich ustalenia i oceny.

Argumentacja prawna skargi jest oczywiście nietrafna.

Inwestor posiada pozwolenie na budowę segmentu, ale wydane z naruszeniem prawa. Nie zostało uchylone jedynie z uwagi na przedawnienie.

Nie było w nin. sprawie istotne, czy posiadanie to uzasadnia stosowanie do tej rozbudowy art. 50-51 czy art. 48 p.b.

Odnośnie łącznika nie zachodził na pewno "przypadek inny niż określony w art. 48 p.b." (art. 50 p.b.). Była to budowa wymagająca pozwolenia na budowę i nie stanowiła elementu robót, dla których wydano pozwolenie na budowę.

Absurdalne są propozycje stosowania do samowolnie wybudowanego łącznika art. 29 i art. 30 p.b.

W sprawie nie było żadnego zagadnienia wstępnego.

Wytknięte uchybienia procesowe organów, widoczne w prawie każdej kolejnej sprawie i piętnowane bezskutecznie od szeregu lat przez sąd, nie miały już istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Organy bowiem z mozołem i niechętnie dostosowały się wreszcie do jednoznacznie trafnych wskazań i raczyły dołączyć do akt dowody wystarczające do uzasadnienia rozstrzygnięcia. Oczywiście znowu nie wszystkie, bowiem materiały z akt sprawy karnej i innych postępowań prowadzonych przez starostę i nadzór budowlany przedstawiłyby szerzej obraz nin. sprawy, ale byłby to proceduralny ideał, do którego organy powinny dążyć, na razie dla nich nieosiągalny. Urzędnikowi się wydaje, że jeżeli zna te materiały, to wystarcza to do powołania ich treści w uzasadnieniu, już nie kłopocząc się o ich dołączenie do akt dla sądu, który kontroluje prawidłowość ustaleń. W ten sposób sam organ zmusza sąd do uchylania decyzji lub wprowadza niedoinformowany sąd w błąd co do stanu faktycznego sprawy. Organy nie opracowały metodyki własnej pracy, a rutyna sporządzania uzasadnień decyzji jest rażąco nieprawidłowa.

Niezależnie jednak od tych uwag ogólnych, które zapewne organ po raz kolejny i tak zlekceważy, skarga okazała się bezzasadna, co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uzasadniało jej oddalenie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.