Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759547

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 grudnia 2017 r.
II SA/Wa 911/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania.

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki (spr.), Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2017 r.;

2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...), Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także: "Minister" lub "organ") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu wniosku (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...), o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy - utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia (...) lutego 2017 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r. skarżąca spółka (...) sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego, korzystając z odpowiedniego formularza, wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie skarżącej spółce informacji sektora publicznego w zakresie "pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych (oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zawartych w testach egzaminacyjnych) w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1 B, C1, C, D1, D i T oraz uprawnienia do kierowania tramwajem - obowiązujących na dzień złożenia wniosku".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej spółki, Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie przepisów art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 352 - dalej także: "u.p.w.i.s.p."), wydał w dniu (...) lutego 2017 r. decyzję nr (...), którą odmówił stronie skarżącej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego organ zobowiązany odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku, gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 tej ustawy, czyli m.in. w przypadku informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 666 z późn. zm.), prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. poz. 1402, z późn. zm.), przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane (vide: art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego).

W tej sytuacji, Minister Infrastruktury i Budownictwa zauważył w uzasadnieniu decyzji, iż w przypadku pytań egzaminacyjnych stosowanych obecnie na egzaminie państwowym na prawo jazdy organ nie posiada praw autorskich do pytań wchodzących w skład bazy pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Organ stwierdził, że prawa te pozostają po stronie podmiotów, które przekazały pytania egzaminacyjne, zaś organ przedmiotowe pytania przekazuje do wykorzystania wyłącznie podczas egzaminu państwowego na prawo jazdy, a także udostępnia je na swojej stronie internetowej w ramach obowiązku udostępnienia informacji publicznej wynikającego z przepisów art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970) oraz z art. 51 ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.).

W związku z powyższym, Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, iż zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, (...) S.A., jako operator jedynego systemu teleinformatycznego stosowanego w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego, była zobowiązana do przekazania przygotowanych przez siebie pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Obowiązek ten został zrealizowany poprzez przekazanie całej bazy na początku stycznia 2015 r. Minister podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przekazana baza podlegała weryfikacji przez komisję ds. weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych, działającą przy ministrze właściwym ds. transportu. Minister zauważył, że w efekcie przeprowadzonej weryfikacji, baza pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy została zatwierdzona w maju 2015 r. Baza zawierała pytania pochodzące wyłącznie z bazy pytań przekazanej przez (...) S.A.

Minister wskazał ponadto, że pod koniec 2015 r. komisja ds. weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych działająca przy ministrze właściwym ds. transportu przeprowadziła weryfikację pytań egzaminacyjnych przekazanych przez podmioty zewnętrzne na podstawie art. 57a ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Organ stwierdził, że w związku z weryfikacją, baza pytań egzaminacyjnych stosownych na egzaminie państwowym na prawo jazdy została uzupełniona o pozytywnie zweryfikowane pytania przekazane przez podmioty zewnętrzne. Organ wskazał jednocześnie, że obecnie baza liczy 311 pytań egzaminacyjnych dla wszystkich kategorii prawa jazdy.

Konkludując, Minister Infrastruktury i Budownictwa - powołując się na art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - poinformował, że prawa autorskie i prawa pokrewne, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych do pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy przysługują następującym podmiotom:

- (...) S.A.,

- (...), J. B.,

- (...), T. W.,

- S. Z., "(...)" (...),

- (...) sp. z o.o. z siedzibą w W.

Minister poinformował jednocześnie, że podmiot posiadający prawa do danego pytania został wskazany przy każdym pytaniu w przekazanej w dniu (...) stycznia 2017 r. informacji publicznej.

W piśmie z dnia (...) marca 2017 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Ministra z dnia (...) lutego 2017 r. i wyrażenie zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, tj. przekazanie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania bez określania warunków ponownego wykorzystywania, strona zarzuciła, że organ nieprawidłowo odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 51 ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia jest niewątpliwie Minister Infrastruktury i Budownictwa, który ponadto rozpatruje wniosek o ponowne wykorzystanie tej informacji. Według skarżącej spółki, w niniejszej sprawie prawo do ponownego wykorzystywania nie podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Strona skarżąca uznała, że państwowy charakter egzaminu, jak i wykorzystywanie przedmiotowej informacji przez organ świadczą niewątpliwie o tym, że jedynym dysponentem wszelkich praw dotyczących pytań i odpowiedzi jest właśnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, a nie podmioty trzecie.

Skarżąca spółka powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, w którym to NSA stwierdził, iż "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenia prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. W zakresie dostępu do tych treści mieści się niewątpliwie kategoria ponownego jej wykorzystywania".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...), o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych, stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że - co do zasady - podmioty zobowiązane do udostepnienia lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania mają obowiązek udostępnić lub przekazać ww. informacje. Minister wskazał jednak, że istnieje odstępstwo od tej zasady, albowiem podmiot zobowiązany nie może udostępnić lub przekazać informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania ("prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu") w przypadkach określonych w art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Organ stwierdził zatem, że w razie zaistnienia jednego z przypadków określonych w art. 6 ust. 4 cyt. ustawy istnieje obowiązek wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, operator systemu teleinformatycznego stosowanego przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do przeprowadzania egzaminu państwowego przekazał Komisji do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy nieodpłatnie wraz z upoważnieniem do stosowania podczas egzaminu państwowego wszystkie pytania stosowane dotychczas na egzaminie państwowym. Organ zauważył, że wspomnianym wyżej operatorem systemu, jak również autorem pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, była (...) S.A. Minister wskazał, że ustawa z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami nie nałożyła na ww. operatora systemu obowiązku przekazania praw autorskich do przekazanych pytań. Operator systemu również nie przekazał tych praw z własnej woli. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy wskazać, że minister właściwy do spraw transportu nie dysponuje prawami autorskimi do pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, albowiem prawa te posiada (...) S.A.

Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, ze wśród pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy znajdują się również pytania przekazane w trybie art. 57a ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przez podmioty prywatne, tj.: przedsiębiorcę (...), J. B., przedsiębiorcę (...), T. W., przedsiębiorcę S. Z., "(...)"(...), a także przedsiębiorcę (...) sp. z o.o.

Zdaniem organu, ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie nałożyła na ww. podmioty, które są autorami przekazanych pytań, obowiązku przekazania praw autorskich do tych pytań. Podmioty te nie przekazały również tych praw z własnej woli.

W tej sytuacji, zdaniem Ministra, należy uznać, że minister właściwy do spraw transportu nie dysponuje prawami autorskimi do pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, które przekazały wskazane powyżej podmioty, gdyż prawa te posiadają wskazane podmioty.

Mając na względzie brak po stronie ministra właściwego do spraw transportu praw autorskich do pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że był obowiązany, na podstawie art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2015 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

Tym samym, Minister uznał, że podniesiony zarzut naruszenia art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 cyt. ustawy jest niezasadny.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki, która twierdziła, że w przedmiotowej sprawie prawo do ponownego wykorzystania informacji nie podlega ograniczeniom, Minister uznał, że ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w przedmiotowym przypadku podlega ograniczaniu, o czym była mowa wyżej, a więc przedstawione przez stronę skarżącą stanowisko jest niezasadne.

W piśmie z dnia (...) maja 2017 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) lutego 2017 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przypisanych, skarżąca spółka zarzuciła Ministrowi:

1) naruszenie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowe prawo skarżącego do ponownego wykorzystywania informacji w zakresie pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku podlega ograniczeniu, a tym samym wydanie decyzji odmownej, podczas gdy w niniejszej sprawie prawo to nie podlega ograniczeniu, a co za tym idzie, nie było podstaw do wydania decyzji odmownej;

2) naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 880) - poprzez nieuwzględnienie, że pytania i odpowiedzi egzaminacyjne na prawo jazdy nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego;

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w tych przepisach i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego uzasadnienia faktycznego i prawnego obu spornych decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że należy zwrócić uwagę, iż ta konkretna informacja sektora publicznego, o którą wnioskowała skarżąca spółka, nie podlega przepisom ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Jak zauważyła bowiem strona skarżąca, zgodnie z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Strona skarżąca wskazała, że w zakresie tego przepisu, w świetle ugruntowanego orzecznictwa i literatury, mieści się pojęcie "materiały urzędowe". Zdaniem strony skarżącej, takimi "materiałami" są pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy, w tym te sporządzone na zlecenie organu administracji. W ocenie skarżącej spółki powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądzie wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2001 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV CKN 458/00, w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy uznał, że pytania składające się na "bank pytań" stosowanych przy egzaminach testowych na prawo jazdy stanowią materiał urzędowy, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i nie podlegają ochronie autorsko-prawnej. Jednocześnie, jak zauważyła strona skarżąca, Sąd Najwyższy podkreślił we wspomnianym wyroku, iż przepis art. 4 pkt 2 ww. ustawy wyłącza spod ochrony prawa autorskiego nie tylko dokumenty urzędowe, ale także urzędowe materiały, znaki i symbole. Skarżąca spółka podniosła ponadto, że o ile pojęcie dokumentu urzędowego jest dosyć ściśle określone, o tyle pojęcie materiału urzędowego jest niezwykle pojemne. W tym miejscu, strona skarżąca zauważyła, że w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Kr 1062/96, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zakresie pojęcia materiału urzędowego mieścić się będzie to wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest "urzędowe" (tak również: B. Kurzępa, Prawo autorskie. Orzecznictwo, akty wykonawcze, konwencje międzynarodowe, Kraków 2001, s. 25-26). Strona skarżąca wskazała zatem, że materiałem urzędowym będzie to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź też powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. Zdaniem strony skarżącej, uznać należy w konsekwencji, że pytania składające się na "bank pytań" testowych stosowanych przy egzaminach na prawo jazdy, pozostaną w obrębie tak rozumianego "materiału urzędowego".

W świetle powyższego, skarżąca spółka uznała, iż nie ulega wątpliwości, że informacja sektora publicznego, o którą wnioskowała strona skarżący, nie podlega ograniczeniom z uwagi na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ nie miał w tym zakresie żadnych podstaw do wydania decyzji odmownej, bo pytania stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy, bez względu na to, w jaki sposób organ je wytworzył/uzyskał (wytworzył sam lub też uzyskał od osób trzecich), nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego (są "materiałem urzędowym" wyłączonym spod działania ww. ustawy).

W tych okoliczności, skarżąca spółka uznała, że Minister Infrastruktury i Budownictwa winien wyrazić zgodę stronie skarżącej na ponowne wykorzystywanie informacji w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, D1, D i T oraz uprawnień do kierowania tramwajem.

Ponadto, strona skarżąca - powołując się na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. - uznała, że w toku postępowania organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, winny z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem strony skarżącej, rolą organów administracji publicznej jest w szczególności działanie na rzecz i w interesie obywateli, a nie przeciwko nim. Mając to na względzie, skarżąca spółka zarzuciła, iż Minister uchybił tym zasadom, a także nie wskazał w uzasadnieniu obu spornych decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej spółki i powołanemu przez nią orzecznictwu. Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że Minister odniósł się lakonicznie co do stanowiska skarżącej spółki wyrażonego w niniejszej sprawie, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że jest ono niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zauważył na wstępie, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ogranicza prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, enumeratywnie wskazując przypadki tego ograniczenia w przepisie art. 6 ust. 4 cyt. ustawy. Organ wskazał, że należy do nich m.in. ograniczenie w zakresie tych informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne, w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim, przysługują podmiotom innym, niż podmioty zobowiązane. W konsekwencji, organ uznał, że zaistnienie tej przesłanki, zgodnie z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust, 4 pkt 3 cyt. ustawy, obliguje podmiot zobowiązany do odmowy - w drodze decyzji - wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Minister ponownie wyraźnie podkreślił, że prawa autorskie do spornych pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy przysługują ich autorom, tj. (...) S.A., a także podmiotom prywatnym, tj.: przedsiębiorcy (...) - J. B., przedsiębiorcy (...) - T. W., przedsiębiorcy S. Z. - "(...)"(...), a także przedsiębiorcy (...) sp. z o.o. Minister podniósł, iż strona skarżąca została poinformowana o tym w zaskarżonej decyzji, iż organ nie jest ich autorem.

Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że w przypadku pozytywnej rekomendacji pytań, o której mowa w art. 57a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, wskazane wyżej podmioty otrzymały zaświadczenia o zatwierdzeniu poszczególnych scenariuszy, wizualizacji I opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych (art. 57a ust. 7 tej ustawy). Zaświadczenie takie, jak zauważył organ, zgodnie z art. 57a ust. 8 cyt. ustawy, może być wykorzystywane wyłącznie przez podmiot, któremu je wydano, do celów marketingowych i nie może być zbyte, wynajęte, wydzierżawione lub w inny sposób udostępnione podmiotom i osobom trzecim.

Jednocześnie, organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, uznać należy, że specyfika przedmiotowej sprawy polega na tym, iż prawa autorskie znajdują się w dalszym ciągu po stronie podmiotów, które przygotowały pytania, z tym, że pytania te mogą być wykorzystywane podczas egzaminów państwowych (bez wynagrodzenia dla ich autorów - zgodnie z art. 57a ust. 9 ustawy o kierujących pojazdami). Zdaniem Ministra, oznacza to, że pomimo tego, iż pytania te wykorzystywane są w celach urzędowych, to nadal stanowią przedmiot prawa autorskiego. Prawa autorskie zaś, jak przypomniał organ, przysługują podmiotom, które wytworzyły utwory w postaci pytań egzaminacyjnych (scenariusze, wizualizacje, opisy). Organowi zaś - jak wskazał Minister - przysługują uprawnienia do dysponowania tymi utworami w określonym zakresie, w szczególności poprzez udostępnienie ich do wykorzystania podczas egzaminów państwowych.

Odnosząc się do przytoczonego przez stronę skarżącą stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt lV CKN 458/00, Minister zauważył, że wyrok ten został wydany na gruncie innego stanu prawnego, który nie zawierał przepisów analogicznych do art, 57a ustawy o kierujących pojazdami. O ile bowiem, jak wskazał organ, na gruncie przepisów tej ustawy nie przesądzono, czy pytania egzaminacyjne wykorzystywane podczas egzaminów państwowych mogą być uznane za "materiał urzędowy", o tyle ustawa ta jednoznacznie wskazuje, że autorami pytań mogą być podmioty zewnętrzne i osoby prywatne, przy czym przepisy nie przesądzają w żaden sposób o ich prawach autorskich. Natomiast, jak wskazał organ, w przeszłości, tj. w czasie, gdy wydany został wspomniany wyrok Sądu Najwyższego, pytania były wytworzone przez organ.

Minister stwierdził jednak, że niezależnie od kwestii aktualności ww. stanowiska Sądu Najwyższego, należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w przedmiotowym wyroku wskazał, że "materiałem urzędowym" jest to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. Tymczasem, jak zauważył Minister, pytania aktualnie stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy nie "pochodzą" od organu, lecz od podmiotów zewnętrznych, a także nie powstały w rezultacie zastosowania procedury urzędowej (jedynie ich przydatność jest weryfikowana przez komisję, o której mowa w art. 57a ustawy o kierujących pojazdami). Ich wykorzystanie zaś, jak podniósł organ, zostało ograniczone w sferze publicznej do stosowania podczas egzaminów państwowych.

Na marginesie, Minister Infrastruktury i Budownictwa zauważył, że pytania stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy zostały już udostępnione skarżącej spółce w trybie dostępu do informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem Unii Europejskiej, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. Wskazać bowiem trzeba, iż przystąpienie do Unii Europejskiej włączyło Polskę do unijnego porządku prawnego, co w konsekwencji spowodowało zarówno konieczność bezpośredniego stosowania norm wynikających z aktów prawnych ustanowionych przez odpowiednie organy Unii Europejskiej, jak i nakaz dokonywania przez organy stosujące prawo, w szczególności sądy poszczególnych krajów członkowskich, tzw. prounijnej wykładni prawa krajowego.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zobowiązany był wziąć pod uwagę również jej zgodność z przepisami europejskimi, w tym przede wszystkim regulacjami zawartymi w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.UE.L z 2003 r.,345.90; Dz.U.UE - sp.13-32-701), a także dyrektywie 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.UE.L z 2013 r.,175/1).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...) odmawiająca skarżącej spółce wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, z uwagi na błędną interpretację tych przepisów polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez ten organ, że przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, podlega ograniczeniu, a w konsekwencji na nieuprawnionym stwierdzeniu przez Ministra, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej skarżącej spółce wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Według Sądu, dopuszczenie się przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazanego wyżej naruszenia przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 2016 r., było przede wszystkim wynikiem braku uwzględnienia przez ten organ normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ faktu, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, z uwagi na posiadanie przymiotu "materiałów urzędowych".

Tym samym, Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmawiając stronie skarżącej dostępu do ponownego wykorzystywania wnioskowanej przez nią informacji sektora publicznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, na wstępie warto zauważyć, że w dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie ustawa z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), która w zakresie ponownego wykorzystywania informacji zastąpiła regulację zawartą w Rozdziale 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.). Bezpośrednim powodem uchwalenia ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego była konieczność dostosowania polskiego prawa do dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Przed jej uchwaleniem dokonano przeglądu i oceny dotychczasowych przepisów o ponownym wykorzystywaniu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ustawie zostały określone zasady i tryb postępowania przy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Zgodnie z definicją Komisji Europejskiej zawartą w cyt. dyrektywie 2003/98/WE, informacja sektora publicznego stanowi wszelkiego rodzaju dane tworzone i gromadzone przez jednostki sektora publicznego (np. dane prawne, meteorologiczne, finansowe, gospodarcze, statystyki, mapy cyfrowe, itp.) umożliwiające ich agregację i udostępnianie w postaci nowych produktów bądź usług (elektronicznych), a co za tym idzie dających możliwość ponownego wykorzystania w usługach sektora prywatnego - bazy danych, systemy nawigacyjne, historyczne zestawienia statystyczne, prognozy, usługi finansowe, ubezpieczeniowe, zdrowotne, gospodarcze, prawne, itp.

Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę.

W tej sytuacji, uznać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Cel ten sięga zatem dalej, niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 404/14 - dostępny (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany, analizując wniosek o udostępnienie informacji sektora publicznego, winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy spełnione są w ogóle warunki formalne pod kątem wyboru właściwego trybu postępowania do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji wniosku ma charakter informacji, która jest objęta wnioskiem i ocena pierwotnego celu, dla którego informacja została wytworzona (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 805/13 oraz sygn. akt I OSK 837/13).

Pomocna w tym zakresie jest analiza celów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w której wskazano na gospodarczy i społeczny cel prawa ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Istotą tego prawa jest wykorzystanie informacji dla stworzenia nowych usług i produktów opartych na innowacyjnych sposobach łączenia i analizy danych publicznych. Przez ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych, niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona.

Podkreślić należy jednocześnie, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego to nie to samo co prawo do dostępu do informacji publicznej, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to przede wszystkim cel rynkowy i gospodarczy.

Zamknięty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji w celu ponownego wykorzystywania został zawarty w art. 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. W świetle tego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Minister Infrastruktury i Budownictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka, żądając we wniosku udostępnienia informacji sektora publicznego, określiła, że zostanie ona wykorzystana w celach komercyjnych i posłuży do prowadzenia szkoleń i kursów na prawo jazdy.

W toku postępowania nie budziło jakiegokolwiek sporu to, że informacja, będąca przedmiotem rozstrzygania organu, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał również sam Minister, wydając w sprawie sporną decyzję z dnia (...) lutego 2017 r.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy informacja sektora publicznego, o której udostępnienie zwróciła się w swoim wniosku z dnia (...) stycznia 2017 r. skarżąca spółka, a więc informacja w zakresie "pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych (oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zawartych w testach egzaminacyjnych) w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1 B, C1, C, D1, D i T oraz uprawnienia do kierowania tramwajem - obowiązujących na dzień złożenia wniosku", podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a w konsekwencji, czy Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania, na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy, decyzji administracyjnej odmawiającej stronie skarżącej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci wspomnianych wyżej pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu w zakresie takich informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, przysługują podmiotom innym, niż podmioty zobowiązane.

Przyjmuje się, że komentowany przepis dotyczy wszelkich informacji sektora publicznego, z wyjątkiem tych, które znajdują się w posiadaniu bibliotek, muzeów i archiwów, gdyż w ich przypadku ograniczenia w ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ze względu na prawa własności intelektualnej reguluje art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, jej przepisy nie mają zastosowania do dokumentów, dla których trzecia strona posiada prawa własności intelektualnej.

W tej sytuacji, należy uznać, że w ślad za cyt. dyrektywą 2003/98/WE, krajowa regulacja wyrażona w ustawie z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zachowuje poszanowanie istniejącej sfery podmiotowych praw własności intelektualnej. W konsekwencji, uznać trzeba, że ustawodawca krajowy, ustanawiając prawo ponownego wykorzystywania informacji, nie zmienił istniejącego zakresu ochrony praw własności intelektualnej osób trzecich obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

W tym kontekście należy zatem odczytywać treść przepisu art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy, co w konsekwencji spowoduje, że przepis ten może być podstawą do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego na podstawie art. 23 ust. 4 u.p.w.i.s.p.

Zgodnie z art. 23 ust. 4 cyt. ustawy, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku, gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6.

W tej sytuacji, uznać należy, że przed przekazaniem lub udostępnieniem informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie statusu danej informacji, w szczególności tego, czy stanowi ona przedmiot praw własności intelektualnej, a jeśli tak, to kto jest podmiotem uprawnionym.

Powyższe ustalenia są konieczne, ponieważ ponowne wykorzystywanie tego rodzaju informacji wymaga uwzględnienia szczegółowych, specyficznych dla tej kategorii informacji sektora publicznego zasad ponownego wykorzystywania. Ponadto, należy zauważyć, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu ze względu na prawa własności intelektualnej podmiotów trzecich. Wreszcie przekazanie lub udostępnienie informacji sektora publicznego z naruszeniem praw własności intelektualnej osoby trzeciej może stanowić podstawę odpowiedzialności (podmiotu zobowiązanego lub użytkownika) z tytułu naruszenia praw osoby trzeciej, co może rodzić niekorzystne dla podmiotu zobowiązanego lub użytkownika konsekwencje prawne, w tym konsekwencje finansowe (por. P. Sitniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołana tam literatura).

W związku z powyższym, uznać należy, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrując wniosek skarżącej spółki, winien - przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie - dokonać prawidłowej interpretacji przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w celu ustalenia, czy przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, rzeczywiście podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy i tym samym, czy de iure zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej skarżącej spółce wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Według Sądu, dokonując powyższej oceny, Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się niestety naruszenia wskazanych przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 2016 r., albowiem przeprowadzając wspomnianą ocenę, organ ten przy interpretacji norm prawnych zawartych w tych przepisach pominął zupełnie uregulowanie wyrażone w przepisie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie uwzględniając tym samym, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, z uwagi na posiadanie przymiotu "materiałów urzędowych".

Otóż, należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole.

W tym zatem zakresie przepis art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie będzie miał zastosowania, gdyż wskazane tam elementy nie są objęte ochroną prawa autorskiego.

Nie ulega wątpliwości, że o ile pojęcie dokumentu urzędowego jest dosyć ściśle określone (wprawdzie, ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie zawiera legalnej definicji pojęcia dokumentów urzędowych, to jednak definicję taką zawiera ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc w art. 6 ust. 2, że dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy), o tyle pojęcie materiału urzędowego jest niezwykle pojemne.

W tym miejscu, warto zauważyć, że "materiały urzędowe" to pojęcie swoiste dla prawa autorskiego, albowiem w innych aktach prawa nie występuje. Przyjmuje się na gruncie prawa autorskiego, że pojęcie "materiał urzędowy" obejmuje szerszy zakres desygnatów, niż "dokument urzędowy". W literaturze wskazywano, że formuła "materiały urzędowe" oznacza się stosunkowo dużą pojemnością. Jest ona bowiem zdolna pomieścić wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest urzędowe. Przy czym, jak wskazywano, cechę tę materiał może uzyskać, gdy pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał w rezultacie zastosowanej procedury urzędowej, czy też może być w inny sposób przypisane urzędowi z uwagi na fakt, iż "urząd jest za nie odpowiedzialny" (por. P. Sitniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołana tam literatura i orzecznictwo).

Również w dotychczasowej judykaturze podkreśla się, że pojęcie "materiału urzędowego" jest niezwykle pojemne.

Przykładowo, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1062/96, stwierdził, że formuła "materiały urzędowe", użyta w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, oznacza się stosunkowo dużą pojemnością, albowiem jest ona zdolna pomieścić wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest urzędowe. Przy czym, jak uznał NSA, cechę tę materiał może uzyskać, gdy pochodzi od urzędu bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał on w rezultacie procedury urzędowej.

Warto zauważyć, że również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV CKN 458/00, LEX nr 52711, uznał - powołując się m.in. na cyt. wyżej wyrok NSA wydany w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1062/96 - iż materiałem urzędowym będzie zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. W konsekwencji, w orzeczeniu tym Sąd Najwyższy, mając na względzie normę prawną wyrażoną w przepisie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - stwierdził, że pytania składające się na "bank pytań" testowych, stosowanych przy egzaminach na prawo jazdy, pozostaną w obrębie tak rozumianego "materiału urzędowego".

Zdaniem Sądu, nie sposób również pominąć faktu, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano także, jako przykład materiałów urzędowych, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zbiory pytań egzaminacyjnych użyte do przeprowadzenia egzaminów państwowych - specjalizacyjnych egzaminów lekarskich. Otóż, jak wskazywano, okoliczność, iż różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie stoi na przeszkodzie temu, że opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o owe utwory, testu egzaminacyjnego, służącego do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego, powoduje, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego, uzyskują walor dokumentu urzędowego, pytania zaś niewykorzystane, stanowiące tzw. pulę pytań, są materiałem urzędowym, w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10 oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, w którym NSA oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Centrum (...) w L. wniesioną od powołanego wyroku WSA w Łodzi).

Mając na względzie wskazane powyżej stanowisko wyrażone zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne zarzuty skargi, albowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmawiając stronie skarżącej zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, dokonał wadliwej interpretacji przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, niezasadnie przyjmując, iż przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy. Według Sądu, dokonując powyższej oceny, Minister dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy, albowiem jednocześnie całkowicie zignorował normę prawną wyrażoną w przepisie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, przyjmując wadliwie, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy stanowią przedmiot prawa autorskiego, gdy tymczasem jako "materiały urzędowe" podlegają one wyłączeniu spod ochrony prawa autorskiego.

W tej sytuacji, uznać należy, że informacja sektora publicznego, o którą wnioskowała strona skarżąca, nie podlega ograniczeniom z uwagi na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W konsekwencji, organ nie miał w tym zakresie żadnych podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż pytania stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy, bez względu na to, w jaki sposób organ je wytworzył czy też uzyskał, a więc niezależnie od tego, czy pytania te wytworzył sam (jak w poprzednim stanie prawnym), czy też uzyskał od podmiotów trzecich (jak w świetle obecnie obowiązujących przepisów), nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, albowiem są "materiałem urzędowym" wyłączonym spod działania ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa - odmawiając stronie skarżącej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy - dokonał wadliwego zastosowania przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, przez co naruszył jednocześnie w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygając z kolei w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd miał na uwadze normy prawne wyrażone przede wszystkim w przepisach art. 200 p.ps.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.