II SA/Wa 7/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2770580

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. II SA/Wa 7/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek.

Sędziowie WSA: Izabela Głowacka-Klimas, Asesor Karolina Kisielewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) października 2018 r. (nr (...)), którą organ działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją z (...) czerwca 2017 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury, natomiast decyzją nr (...) (z tego samego dnia) na podstawie art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ponownie ustalił J. S. wysokość renty inwalidzkiej (pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze).

J. S. w dniu (...) października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy na podstawie art. 8a tej ustawy i w konsekwencji ustalenie prawa do świadczenia w oparciu o art. 15 ustawy.

W uzasadnieniu wnioskodawca szczegółowo przedstawił przebieg służby. Podał, że w okresie od (...) kwietnia 1968 r. do (...) kwietnia 1970 r. odbył zasadniczą służbę wojskową, od (...) maja 1970 r. pełnił służbę w Milicji (w dniu (...) czerwca 1975 r. ukończył Wyższą szkołę Oficerską w S.). W dniu (...) lipca 1975 r. w związku z nowym podziałem administracyjnym kraju (likwidacją powiatów i utworzeniem województw), został skierowany do nowoutworzonej Komendy Wojewódzkiej Milicji w T., gdzie nie było etatów oficerskich i dlatego zaproponowano mu służbę na stanowisku (...). J. S. dodał, że obowiązki funkcjonariusza Wydziału (...) Komendy Wojewódzkiej Milicji w T. wykonywał "zgodnie z wewnętrznym poczuciem sprawiedliwości i przyzwoitości, a w szczególności z poszanowaniem godności drugiego człowieka (...)", zawsze miał na celu wyłącznie ochronę porządku oraz bezpieczeństwa i mienia obywateli. Skarżący wyjaśnił, że podejmował przy tym "konsekwentne działania" w celu przeniesienia go do innego Wydziału i od (...) stycznia 1980 r. rozpoczął służbę na stanowisku (...)

J. S. podkreślił, że od tego czasu nie pełnił już służby na stanowiskach i w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, natomiast po 12 września 1989 r. (do stycznia 2002 r.) rzetelnie pełnił służbę w Policji (początkowo w Komedzie Wojewódzkiej Policji w T. na stanowisku (...),(...),(...) a następnie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B.).

W konkluzji wnioskodawca stwierdził, że jego ponad czteroletnia służba (w okresie od (...) lipca 1975 r. do (...) stycznia 1980 r. tj. 4 lata, 6 miesięcy i 1 dzień) na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby skarżącego wynoszącym 31 lat, 8 miesięcy i 11 dni, powinna być uznana za krótkotrwałą (wynosi ok. 14% całkowitego okresu służby).

Wskazując na powyższe J. S. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów z jego akt osobowych znajdujących się w IPN oraz Komedzie Głównej Policji, na okoliczność przebiegu służby, krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania obowiązków po 12 września 1989 r.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z tego wynika, zdaniem organu, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pisma: Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z (...) marca 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącego i Komendanta Głównego Policji z (...) marca 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza po 12 września 1989 r. oraz jego akt osobowych stwierdził, że J. S. od (...) lipca 1975 r. do (...) stycznia 1980 r. (a więc przez 4 lata i 6 miesięcy i 1 dzień) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Ze służby został zwolniony w dniu (...) stycznia 2002 r., po 31 latach, 8 miesiącach i 11 dniach.

W ocenie organu okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do całego okresu jego służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały (chwilowy, przejściowy, niedługi).

Organ dodał, że z informacji uzyskanych w toku postępowania wynika, że J. S. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., niemniej jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonywał te obowiązki z narażeniem zdrowia i życia, rozumianych jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że wnioski dowodowe skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ okoliczności w nich zawarte zostały stwierdzone innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.), tj. informacją IPN z (...) marca 2017 r. o pełnieniu przez skarżącego służby o której mowa w art. 13b ustawy oraz pismem Komendanta Głównego Policji z (...) marca 2018 r. dotyczącym przebiegu służby, którymi organ jest związany.

Z tych powodów Minister stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z (...) października 2017 r. o ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego w oparciu o art. 15c, art. 22a i art. 24a, a więc na zasadach korzystniejszych.

J. S. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, nienależyte uzasadnienie decyzji i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją dowolną, wydaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ nie wykazał bowiem, dlaczego uznał, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego, która stanowiła 14% całego okresu pełnionej służby, nie może być oceniona jako krótkotrwałą, nie wyjaśnił, jakiej długości służba "zasługuje" na miano "krótkotrwałej" i ograniczył się do przywołania słownikowych definicji tego pojęcia.

Skarżący nie zgodził się z organem, że narażenie zdrowia i życia jest dodatkowym warunkiem wpływającym na ocenę rzetelności służby funkcjonariusza i stwierdził, że skoro ze zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wynika, że rzetelnie wykonywał swoje obowiązki po 12 września 1989 r. to ta okoliczność była dostateczną podstawą do stwierdzenia, że spełniona została określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 przesłanka wydania korzystnej dla niego decyzji.

J. S. dodał, że organ w ogóle nie odniósł się do dokumentów załączonych do jego wniosku z (...) października 2017 r. (m.in. legitymacji potwierdzającej nadanie złotej odznaki za zasługi w ochronie porządku prawnego, legitymacji odznaczenia srebrnym krzyżem zasługi) potwierdzających wybitne osiągnięcia w służbie i lakonicznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę (początkowo w Komedzie Wojewódzkiej Milicji w T., potem w Policji) łącznie przez okres niespełna 32 lat, przy czym przez 4 lat, 6 miesięcy i 11 dni była to służba na stanowisku (...), a więc służba o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki, niemniej nie ma podstaw do stwierdzenia, że służbę wykonywał z narażeniem zdrowia i życia.

W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24a (skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, należy stwierdzić, że skoro powołana ustawa nie definiuje pojęcia krótkotrwałości służby, to organ zasadnie odwołał się do synonimów tego pojęcia, wskazując, że służba krótkotrwała to służba chwilowa, niedługa, doraźna, trwająca krótko, epizodyczna.

Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że ponad 4,5 - letnia służba skarżącego (w latach (...) lipca 1975 r. do (...) stycznia 1980 r.) na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby skarżącego wynoszącym 31 lat, 8 miesięcy i 11 dni (do wysługi emerytalnej wliczono okres zasadniczej służby wojskowej) nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, ze decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczające granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na słownikowe definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka krótkotrwałości byłaby spełniona. Służba przez okres ponad cztery i pół roku nie jest z pewnością przejściowa, chwilowa, epizodyczna, skoro stanowiła 14% całkowitego okresu służby skarżącego.

Można dodać, że w toku prac sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (por. sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr (...) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr (...) z (...) grudnia 2016 r.), podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie% całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Trzeba dodać, że nie ma najmniejszego znaczenia dla wyniku postępowania przekonanie skarżącego, że w latach poprzedzających 31 lipca 1990 r. wykonywał obowiązki "zgodnie z wewnętrznym poczuciem sprawiedliwości i przyzwoitości, a w szczególności z poszanowaniem godności drugiego człowieka (...)". Kwestię tę rozstrzygnął bowiem ustawodawca, definiując w art. 13b ust. 1 pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa według kryterium instytucji, formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według charakteru i treści obowiązków tam wykonywanych. Z art. 13b ust. 1 pkt 5 wynika, że służbą na rzecz totalitarnego państwa była m.in. służba w służbach i jednostkach organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, należy zauważyć, że w tym przepisie chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia. Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności. Organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie, niemniej nie ma to znaczenia dla wyniku postępowania.

Na marginesie Sąd stwierdza, że z przepisu art. 8a ustawy wynika, że wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy: krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków.

Oznacza to, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.

Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt i pkt 2 większego znaczenia. Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak wynika z tych przepisów spełnione łącznie.

Z tego co już powiedziano wynika, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, nie narusza prawa. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i dostatecznie uzasadnił dlaczego uznał, że niekwestionowany przez skarżącego okres jego służby na rzecz państwa totalitarnego nie może być uznany za krótkotrwały. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić dowolności.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.