Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2137501

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 sierpnia 2016 r.
II SA/Wa 61/16
Skutki ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania.

Sędziowie WSA: Ewa Grochowska-Jung, Ewa Kwiecińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wydało - na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., decyzję z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...). Organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej na wniosek W. M. w zakresie dotyczącym autorów tekstów znajdujących się w wydawanej przez Urząd Gminy w (...) gazecie zatytułowanej "(...)".

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskiem z dnia (...) października 2015 r. W. M. wystąpił do Wójta Gminy (...) o udzielenie informacji publicznej dotyczącej:

1)

imion i nazwisk lub nazwisk autora lub autorów tekstów publikowanych w wydawanej przez Urząd Gminy w (...) gazecie zatytułowanej "(...)" pod pseudonimem (...);

2)

podania zatrudnienia tychże osób w Urzędzie Gminy (...) lub podległych jednostkach samorządowych (czy są zatrudnione, a jeśli tak, to na jakiej podstawie);

3)

podania wysokości wynagrodzenia ww. osób za artykuły publikowane w "(...)" (czy dostają wynagrodzenie za artykuły, a jeśli tak, to w jakiej wysokości);

4)

w przypadku zatrudniania ww. osób, udostępnienia kserokopii rzeczonych umów.

Wójt Gminy (...) decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) (znak (...)) odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącej autora lub autorów tekstów znajdujących się w wydawanej przez Urząd Gminy w (...) gazecie, zatytułowanej "(...)". Organ I instancji podkreślił, że biuletyn - "(...)" zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz 3 ustawy - Prawo prasowe - może być uznane za czasopismo. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 - Prawa prasowego osoba publikująca pod pseudonimem "(...)", skorzystała z przysługującego jej prawa i zastrzegła do wiadomości redakcji swoje personalia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. M., który zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, co jest równoznaczne z naruszeniem istoty prawa do informacji publicznej. Odwołujący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Wójta Gminy (...) do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. 

W uzasadnieniu podniósł, że samo wydawanie przez samorząd terytorialny gazety zawierającej reklamy stanowi naruszenie prawa. Wydawania gazety nie można zakwalifikować do zadań publicznych. Stwierdził również, że "prawo prasowe nie ma i nie może mieć zastosowania do organów władzy publicznej".

W uzasadnieniu decyzji SKO w (...) z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu powinno opierać się na przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o prawie autorskim.

Organ doszedł do wniosku, że zaskarżoną decyzję Wójta Gminy należało utrzymać w mocy, bowiem wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nawet w sytuacji, gdy dostęp do informacji jest wyłączony na podstawie przepisów szczególnych, nadal mamy do czynienia z informacją publiczną, jeśli spełnione są warunki określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie udostępnienia informacji nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została wyłączona z informacji podlegających ujawnieniu. Taka sytuacja występuje w niniejszym postępowaniu.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 Prawa prasowego autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił udostępnienia personaliów autora tekstów żądanych przez wnioskodawcę i w konsekwencji nie udzielił odpowiedzi na pozostałe pytania. Zawarte w treści ww. przepisu prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska, jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego - i to niezależnie od tego, czy materiał ten został zakwalifikowany do publikacji, czy też nie, a także, czy autorzy materiału prasowego opublikują go w prasie publicznej lub prywatnej.

Kolegium nie neguje twierdzenia strony, że żądane informacje mogą zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne, jednakże, mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 Prawa prasowego, informacje te, w opinii organu, nie podlegają ujawnieniu.

SKO w (...) nie zgadza się z twierdzeniem strony, że prawo prasowe nie może mieć zastosowania do organów władzy publicznej. Żaden z obowiązujących przepisów ustawy - Prawo prasowe, jak i innych ustaw, nie zawiera takiego wyłączenia podmiotowego. 

SKO nie podziela także opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej zawartej w stanowisku z dnia (...) maja 2014 r., na które powołuje się strona. Ponadto opinia taka, zdaniem organu, nie ma charakteru wiążącego.

Organ wskazał też, że powołane przez skarżącego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 2822/13, nie istnieje ani w systemie informacji prawnej LEX, ani też w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W konsekwencji Kolegium nie może odnieść się do zawartych w uzasadnieniu odwołania twierdzeń w zakresie przedstawionym w nieistniejącym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z (...) listopada 2016 r., nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z (...) października 2015 r.

Wskazanym decyzjom zarzucił naruszenie:

1)

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej;

2)

art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w jakiej wnioskowana informacja nie podlega ograniczeniu i nie ma zastosowania odmienny tryb udostępniania informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie skarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 

Zdaniem skarżącego orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że autor gazety wydawanej przez samorząd terytorialny i za publiczne pieniądze korzysta z ochrony. Jednak wykładnia systemowa wskazuje na szerokie rozumienie prawa do informacji oraz uwidacznia fakt, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie ze względu na ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszelkie inne powody są nieuzasadnione w świetle przepisów Konstytucji. Sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Skarżący nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazał, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle.

Ograniczenie szeroko rozumianego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej zarysowała sama Konstytucja RP w art. 61 ust. 3. W doktrynie wskazuje się, że konstrukcja tej regulacji nie zostawia wątpliwości, iż jawność w sprawie działalności organów władzy publicznej jest zasadą, a jej ograniczenia stanowią wyjątek. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustaw, o których mowa w ust. 3 art. 61 Konstytucji, współwyznaczają materialny zakres prawa do informacji. Przepisy te mogą bowiem zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa, ale istotne jest, że możliwość zawężenia konstytucyjnie wyznaczonego zakresu jest dopuszczalna tylko ze względów wymienionych w tym artykule, zaś ograniczenia takie mogą nastąpić wyłącznie w drodze ustawy.

Skarżący nadmienił, że wydawanie przez samorząd terytorialny gazety zawierającej reklamy stanowi naruszenie prawa. W żadnym wypadku nie można wydawania gazety zakwalifikować jako zadania publicznego wynikającego z ustawy o samorządzie gminny.

Skarżący wskazał na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej z (...) maja 2014 r. - w sprawie wydawania gazety gminnej. RIO stwierdziła, że granice określone w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią dla prasy gminnej zarazem granice ustanowionej w art. 54 ust. 1 Konstytucji zasady swobody wypowiedzi i - przewidzianej w art. 1 ustawy Prawo prasowe - zasady wolności prasy. W literaturze podnosi się, że wolności konstytucyjne nie odnoszą się do władzy publicznej. Natomiast z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że wolność prasy nie ma charakteru absolutnego, lecz musi mieścić się w granicach wytyczonych przez prawo. Wolność prasy gminnej może więc istnieć tylko w granicach tej treści, która zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców. Warunek ten spełniają przede wszystkim informacje o działaniach i zamierzeniach organów gminy. Wspólnota samorządowa z natury swej jest różnorodna.

Ponadto publikowanie płatnych reklam i ogłoszeń przez gazetę gminną nie stanowi realizacji zadania publicznego. Nie jest też zgodne z zasadą subsydiarności. Na rynku lokalnym istnieje prasa prywatna, która z powodzeniem wykonuje to zadanie i dla której prasa gminna stanowi konkurencję jeszcze większą, gdy jest bezpłatna.

Pytanie zawarte we wniosku o dostęp do informacji publicznej dotyczyło kwestii artykułu polemicznego, krytykującego i analizującego.

Skarżący stwierdził, że problematyka anonimowości tekstów publikowanych przez organy władzy publicznej była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2822/13. Jako niewiarygodne należy ocenić twierdzenia, że organ nie zna danych osobowych autorów publikowanych artykułów. Skoro oba portale internetowe są stronami Urzędy Gminy, finansowanymi ze środków publicznych, to organ bierze pełną odpowiedzialność za treści na tych stronach umieszczone. Aby ta odpowiedzialność mogła być realizowana, niewątpliwie konieczna jest znajomość danych autorów umieszczonych tekstów. W przeciwnym wypadku takie teksty byłyby anonimami, których organ władzy publicznej nie powinien rozpowszechniać.

Skarżący zacytował także treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt. II SAB/Kr 134/13, zgodnie z którym będzie stanowić informację publiczną wykaz osób (pracowników urzędu gminy) zatrudnionych na określonym stanowisku (redaktora portalu internetowego) odpowiedzialnych za tworzenie i umieszczanie, na żądanie pracodawcy, określonej treści materiałów. Skoro osoby te wyznaczone zostały do realizacji zadań informacyjnych gminy, mających na celu przekazanie lokalnej społeczności konkretnych treści, będących stanowiskiem organu w określonej sprawie, a jednocześnie osoby te są zatrudnione przez ten urząd, to nie ulega wątpliwości, iż wykaz tych osób stanowić będzie informację publiczną. Rozważania odnoszą się do osób odpowiedzialnych i redagujących portale. Ocena ta wynika z faktu, iż oba portale internetowe są stronami Urzędu Gminy, finansowanymi z jej środków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie bez wątpienia spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Wójt Gminy (...) na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia (...) września 2015 r. dotyczył wskazania imienia i nazwiska lub nazwiska osób zamieszczających swoje artykuły w gazecie gminnej zatytułowanej "(...)" pod pseudonimem (...). Jak wynika z akt sprawy, "(...)" to gazeta samorządowa wydawana przez gminę (...) posiadająca zarejestrowany numer (...). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, dane dotyczące autorów publikacji zamieszczanych w tym czasopiśmie stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem one spraw publicznych, jako że wskazane czasopismo wydawane jest przez jednostkę samorządu terytorialnego i jest finansowane ze środków publicznych.

Przechodząc do oceny kwestii prawidłowości odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazać należy, iż w myśl art. 15 ust. 1 Prawa prasowego autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska. Sformułowane w treści art. 15 ust. 1 Prawa prasowego prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego - i to niezależnie od tego, czy materiał ten zostanie zakwalifikowany do publikacji, czy też nie. Przyznanie autorowi materiału prasowego prawa do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska rodzi po stronie dziennikarzy, zwłaszcza redaktorów i redaktorów naczelnych, obowiązek chronienia anonimowości takiej osoby, nieujawnienia jej nazwiska. Obowiązek ten z mocy art. 15 ust. 3 Prawa prasowego dotyczy nie tylko dziennikarzy, lecz wszelkich osób zatrudnionych w redakcjach, wydawnictwach prasowych i innych prasowych jednostkach organizacyjnych. Spoczywa on więc także na pracownikach technicznych, a nawet na pracownikach obsługi, w równym stopniu ciążąc na sekretarkach, archiwistach, informatykach, co na sprzątaczkach, gońcach, portierach i windziarzach (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1570/08, LEX nr 519829).

Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Samo zatem zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. W przypadku bowiem ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie organy, w ocenie Sądu, prawidłowo uznały, że dane osobowe autora materiału prasowego są objęte ustawowo chronioną tajemnicą, określoną w przepisie art. 15 ust. 1 Prawa prasowego. W tej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem wniosku skarżącego z dnia (...) września 2015 r. było wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 15 ust. 1 Prawa prasowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.