II SA/Wa 585/17, Stopień ingerencji organu nadzoru w decyzje samorządu terytorialnego - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2355607

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. II SA/Wa 585/17 Stopień ingerencji organu nadzoru w decyzje samorządu terytorialnego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej.

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Janusz Walawski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały

1.

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,

2.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz Miasta (...) kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady (...) nr (...) z (...) lutego 2016 r. oraz uchwały Rady (...) z (...) lutego 2016 r. nr (...) o stwierdzeniu nieważności 10 uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy (...)(...) lutego 2016 r.

Z akt sądowych oraz administracyjnych, a także ze sprawy o sygnaturze akt II OSK 2429/16 wynika, że Rada Dzielnicy (...) uchwałami z (...) listopada 2015 r. odwołała A.M. z funkcji przewodniczącego Rady Dzielnicy (...) i powołała na tę funkcję W.K. Rada (...) uchwałą z dnia (...) stycznia 2016 r., powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy (...), stwierdziła nieważność uchwał z (...) listopada 2015 r. o odwołaniu i powołaniu przewodniczącego Rady Dzielnicy. Rada Dzielnicy (...) (...) lutego 2016 r. pod przewodnictwem W.K. i na sesji przez niego zwołanej podjęła dziesięć różnych uchwał, głównie personalnych, w tym dotyczących odwołania i powołania Burmistrza Dzielnicy (...) oraz jego zastępców. Wojewoda (...)(...) lutego 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały Rady (...) z (...) stycznia 2016 r. Miasto (...) na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło skargę, która wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 596/16, prawomocnym od 29 listopada 2016 r. z uwagi na oddalenie w sprawie o sygn. akt II OSK 2429/16 skargi kasacyjnej, została oddalona.

Rada (...) dwiema uchwałami z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) oraz nr (...), powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy (...), stwierdziła nieważność wskazanych dziesięciu uchwał z dnia (...) lutego 2016 r. Powodem stwierdzenia nieważności było, jak wynika z uzasadnienia uchwał, to, że uchwały z (...) lutego 1016 r. zostały podjęte na posiedzeniu Rady Dzielnicy (...), które zwołał i któremu przewodniczył W.K. W ocenie Rady (...), oznacza to, że uchwały te zostały podjęte na posiedzeniu zwołanym i prowadzonym przez osobę do tego nieuprawnioną. Zdaniem Rady (...), stwierdzenie uchwałą tej Rady z dnia (...) stycznia 2016 r. nieważności uchwał Rady Dzielnicy z (...) listopada 2015 r. wywołuje "taki skutek, jakby uchwały te nie zostały nigdy podjęte". Zatem (...) lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy była A.M., a nie W.K.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/16 na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) marca 2016 r., w dniu 8 marca 2017 r. wydał wyrok, którym uchylił zaskarżonych wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich przyczyn podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uzasadnienia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że jedną z przyczyn jego podjęcia było nieuwzględnienie przez Radę (...) art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dotyczy on więc istotnego w sprawie problemu ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady (...) z (...) stycznia 2016 r. Przy czym ten sam problem związany jest z powołanym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, może wstrzymać ich wykonanie. Drugi z powołanych przepisów ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż Miasto (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda (...), wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady (...) z (...) stycznia 2016 r. nr (...) stwierdzającej nieważność uchwał Rady Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) listopada 2015 r. 1) w sprawie odwołania A.M. z funkcji przewodniczącego rady oraz 2) w sprawie wyboru W.K. na tę funkcję, w dniu 1 lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały. Rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady (...) z (...) stycznia 2016 r. jest zaś istotne w rozpoznawanej sprawie z tego powodu, że takie wstrzymanie mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy (...) z (...) listopada 2015 r. o odwołaniu A.M. z funkcji przewodniczącego rady i powołaniu na tę funkcję W.K. Jeżeli taki skutek miałby miejsce już w dniu (...) lutego 2016 r., to odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady (...) z (...) lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy (...) w dniu (...) lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji, pomijając fakt, że jednym z powodów podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę (...) art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie rozważył tych istotnych kwestii, w tym także w kontekście ewentualnego zastosowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach, gdyż poprzestał na jednym jej aspekcie, a pominął inny równie istotny, zatem sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana w celu rozważenia kwestii dotychczas przez ten Sąd pominiętych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przede wszystkim powinien dokonać wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu ustalenia, czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy uchwał Rady (...) o charakterze nadzorczym. Przeprowadzając wykładnię tych przepisów Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy ich literalne rozumienie nie ogranicza nadmiernie, konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także Miastu (...), sądowej kontroli ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ratio legis unormowania zawartego w powyżej przytoczonym przepisie sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powyżej powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Na wstępie podać należy, że zgodnie z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki realizacji powierzonych jej zadań. Jest to struktura niezależna od aparatu państwowego, posiadająca własne organy przedstawicielskie i wykonawcze, uprawnione do stanowienia prawa miejscowego. Struktury te wykonują administrację publiczną, stąd państwo zachowuje uprawnienia nadzorcze wobec samorządu terytorialnego. Jednak skoro samorząd terytorialny wykonuje zadania administracji publicznej, może więc też korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej i działa na podstawie Konstytucji RP i ustaw, w pierwszym rzędzie na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.)

Określając rolę ustrojową i zadania publiczne samorządu terytorialnego, Konstytucja RP wprowadza bardzo istotną zasadę domniemania jego właściwości. Zasada ta została zawarta w art. 163, a wynika z niej, że inne organy władzy publicznej mają w zakresie administracji terenowej kompetencje wyraźnie określone i sprecyzowane. Gdyby więc powstały sprawy sporne z tego zakresu, należy przyjąć domniemanie, iż w tych kwestiach, niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Stwarza to samorządowi szerokie możliwości działania i zapobiegania tendencjom do ograniczania jego zadań i roli ustrojowej.

Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1).

Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2).

Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2a).

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3).

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

W przytoczonym przepisie mowa jest o dwóch środkach nadzoru, a mianowicie o:

1)

wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy,

2)

stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Oba te środki zaliczane są do tzw. środków nadzorczych korygujących lub represyjnych. Należy odnotować również pogląd J. Zimmermanna (Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym., PiP 1991 r., nr 10, s. 45), który uważa, że wstrzymanie wykonania uchwały nie jest samodzielnym środkiem nadzoru.

Należy podkreślić, że w literaturze przedmiotu podnosi się, iż środek polegający na fakultatywnym wstrzymaniu przez organ nadzoru wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy, już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych aktów, rodzi duże ryzyko nadmiernego ograniczania samodzielności gminy. "Pozwala on mianowicie organowi nadzoru ingerować władczo w treść stanowionego przez samorząd terytorialny prawa miejscowego jeszcze przed dokładnym rozważeniem przez niego kwestii legalności tego aktu" (D. Dąbek, Prawo miejscowe. Wyd. 2. W-wa 2015 r., Wolters Kluwer, s. 332). Skutkiem prawnym wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy jest niedopuszczalność podjęcia na ich podstawie działań.

Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 1).

Przepisu ust. 1 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2).

W przytoczonych powyżej przepisach ustawodawca wprowadził ogólne określenie "organ nadzoru" i nie wyłączył możliwości stwierdzenia nieważności uchwały o charakterze nadzorczym poprzez stwierdzenie jej nieważności przez inny organ nadzoru.

Podkreślić należy, że działania organu nadzoru (wojewody) wobec samorządu terytorialnego są znacznie ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 165 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności.

Dokonując kontroli legalności (zgodności z prawem) danego aktu, organ nadzoru musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie kwalifikowane być musi jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi nadzoru kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym. To ostatnie a contrario wynika z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w razie nieistotnego naruszenia prawa orzeka się o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa.

A zatem, dokonując kontroli legalności danego aktu i dochodząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda (...), powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy doszło do naruszenia prawa i wskazać, jakie przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa. Oczywiście powinno to nastąpić na podstawie precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności poprzez ustalenie chronologicznego ciągu zdarzeń fatycznych i prawnych związanych z podjętą przez Radę (...) uchwałą.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru (Wojewoda (...)) tego obowiązku nie zrealizował. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał, w jaki sposób konkretne przepisy zostały zaskarżoną uchwałą naruszone, a przede wszystkim nie dokonał oceny stopnia tego naruszenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Wojewoda (...) w zasadzie ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisów, które jego zdaniem zostały w sposób istotny naruszone. Powoduje to, że został naruszony art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i jest to naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że ingerencja organu nadzoru (organu administracji publicznej) w decyzje podejmowane przez organy samorządu terytorialnego powinna następować wyjątkowo, w celu "naprawy" sytuacji, a nie poprzez pojedyncze rozstrzygnięcia nadzorcze, które powodują pogłębienie sytuacji kryzysowej.

Reasumując, stwierdzić należy, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda (...) naruszył w przedstawionym powyżej zakresie prawo i wskazane przepisy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.