Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2072924

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 maja 2016 r.
II SA/Wa 308/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.).

Sędziowie WSA: Andrzej Kołodziej, Danuta Kania.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Szef Służby Celnej decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w sprawie zwolnienia ze służby po upływie 3 miesięcy od dnia jej doręczenia.

Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu (...) września 2015 r. D.B. podczas wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale Celnym w B. posiadał i ukrywał pod odzieżą butelkę alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy co powoduje utratę zaufania oraz godzi w dobre imię służby, honor i godność funkcjonariusza celnego. Podkreślił, że charakter służby związany jest z koniecznością legitymowania się przez funkcjonariusza celnego najwyższymi standardami etycznymi, który egzekwuje przepisy prawa, ale jest także zobowiązany sam tych przepisów w najwyższym stopniu przestrzegać.

W ocenie organu odwoławczego postawa D.B. narusza podstawowe normy i wymogi związane z pełnieniem służby negatywnie wpływając na wizerunek formacji. Swoim zachowaniem wykazał, że nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu, który powinien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, w tym również moralnej, a zatem dalsze pozostawanie w służbie byłoby sprzeczne z jej dobrem.

Wyjaśnił, że przyczyną zwolnienia ze służby nie było podejrzenie popełnienia przestępstwa, lecz utrata zaufania niezbędna do wykonywania obowiązków służbowych zawarta w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Nie ma zatem znaczenia dotychczasowy nienaganny przebieg służby D.B., lecz istotne są przyczyny, które spowodowały utratę zaufania. Bezsporne jest, że w dniu (...) września 2015 r. u funkcjonariusza celnego stwierdzono posiadanie alkoholu w trakcie służby, czyli w miejscu i czasie, w którym takich wyrobów nie powinien posiadać.

Odnosząc się do zarzutu strony co do braku dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego przebiegu zdarzenia z dnia (...) września 2015 r. oraz nieustalenie osoby, która miała wręczać alkohol stwierdził, że bezsporne jest, iż D.B. podczas pełnienia służby ukrywał pod odzieżą alkohol bez polskich znaków skarbowych akcyzy. Takie zachowanie funkcjonariusza świadczy o nieodpowiedzialności, braku wyobraźni oraz lekceważącym stosunku do prawa.

Szef Służby Celnej podkreślił, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania oraz w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, wskazując, że w przedmiotowej sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, który musi być oceniany przez pryzmat pełnionej służby.

Zaznaczył, że organ I instancji zwrócił się pismami z dnia 18 września 2015 r. do związków zawodowych w Izbie Celnej w B. o przedstawienie opinii w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jednak przedstawiciele tych organizacji nie zajęli stanowiska. Natomiast Związek Zawodowy Celnicy PL wskazał, że funkcjonariusz nie przyznał się do przyjęcia korzyści majątkowej, a zatem należy uwzględnić domniemanie niewinności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1.

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności zdarzenia z dnia (...) września 2015 r., a następnie dowolne przyjęcie, że dalsze pozostawienie w służbie skarżącego nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala na dokonanie takich ustaleń,

2.

art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się co do przebiegu omawianego zdarzenia oraz dotychczasowego nienagannego przebiegu służby,

3.

art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ze względu na wieloznaczność sytuacji z dnia (...) września 2015 r. dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności, podjęta decyzja w sprawie zwolnienia ze służby wykracza poza określone prawem granice uznania administracyjnego i nosi znamiona dowolności,

4.

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zastosowania sankcji w postaci zwolnienia ze służby funkcjonariusza o nienagannym przebiegu służby w sytuacji, gdy ta forma reakcji nie jest środkiem adekwatnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia (...) grudnia 2015 r. oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że stwierdzenie organu, iż wieloznaczność zdarzeń z dnia (...) września 2015 r. powoduje utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych oraz godzi w dobre imię służby, co uzasadnia zwolnienie go ze służby nie odpowiada prawu. Podkreślił, że nie był karany, wielokrotnie był nagradzany za pełnioną służbę, którą wykonuje starannie i rzetelnie, nie korzystał ze zwolnień lekarskich i nigdy nie odmówił stawienia się na dodatkową służbę. W trakcie służby wielokrotnie wykazał się ujawnieniem prób nielegalnego sprowadzenia towarów na terytorium RP. W jego ocenie tylko silnie zobiektywizowana utrata zaufania może uzasadniać wyciągnięcie najdalej idących konsekwencji w postaci zwolnienia ze służby.

Podkreślił, że zwolnienie funkcjonariusza, na mocy art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu uprawnień nie oznacza dowolności, a zatem decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a.

Zaznaczył, że ustawa wprost wskazuje, że wszczęcie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego stanowi przesłankę zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej). Z kolei upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 105 ust. 1 pkt 10) oraz skazanie za inne niż umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (art. 105 ust. 1 pkt 2) daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie jest to jednak obligatoryjne i powinno podlegać odrębnej ocenie w każdej sprawie. Ustawodawca jednoznacznie uregulował, że samo podejrzenie popełnienia przestępstwa, o ile jest związane ze wszczęciem przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie może stanowić przesłanki jego zawieszenia.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia (...) grudnia 2015 r. o zwolnieniu D.B. ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby, w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Dla zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest zatem używać uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", które należy rozumieć z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza.

W sprawie bezsporne jest, że w dniu (...) września 2015 r. D.B. podczas wykonywania obowiązków służbowych, na stanowisku (...), w Oddziale Celnym w B. posiadał i ukrywał pod odzieżą butelkę alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) zawiesił funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnił od pełnienia innych obowiązków na okres 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, którą organ decyzją z dnia (...) października 2015 r. zmienił w części dotyczącej biegu daty zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na fakt pełnienia przez skarżącego służby w dniu doręczenia tej decyzji, tj. (...) października 2015 r. i zawiesił w pełnieniu tych obowiązków od dnia (...) października 2015 r. do dnia (...) stycznia 2016 r. W rozstrzygnięciu wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu na skutek otrzymania z Prokuratury Rejonowej w B. zawiadomienia o sygn. akt (...) z dnia (...) września 2015 r. o wszczęciu śledztwa o przyjęcie korzyści osobistej w postaci alkoholu (05 l) przez D.B., jako funkcjonariusza celnego, tj. o czyn z art. 228 § 1 k.k.

Nie sposób uznać, by zachowanie skarżącego, które jest sprzeczne z wymogami związanymi z pełnieniem służby dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania obowiązków służbowych nałożonych na Służbę Celną, skoro sam prawa nie przestrzega. Taka postawa stanowi sprzeniewierzenie się ślubowaniu, jakie funkcjonariusz składa przed przyjęciem do służby zobowiązując się m.in. wiernie służyć RP, przestrzegać zasad Konstytucji RP i obowiązującego porządku prawnego, strzec dobrego imienia służby, honoru i godności, oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej, a także zgodnie z treścią art. 122 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, godnie zachowywać się w służbie i poza nią.

Należy podzielić pogląd Szefa Służby Celnej, że nałożenie na funkcjonariusza szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem D.B. podważył. Pozostawanie pod zarzutem posiadania i ukrywania pod odzieżą w czasie pełnienia służby butelki alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, które obejmuje nie tylko należyte wykonywanie obowiązków, ale także sposób zachowania się, czy też postępowania, który może wpłynąć na postrzeganie tej formacji przez obywateli. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu wskazujące, że popełnienie przez skarżącego zarzucanego czynu spowodowało utratę zaufania do jego osoby ze strony przełożonych, a także nie jest przykładem właściwego zachowania dla innych funkcjonariuszy. Sam bowiem fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego i w związku z tym utrata zaufania może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom funkcjonariusza i stanowić ważną przyczynę, w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby.

W ocenie Sądu nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zarówno Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej w B. podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W szczególności zwrócono uwagę, że zachowanie skarżącego narusza podstawowe normy wyznaczające właściwą postawę funkcjonariusza celnego, negatywnie rzutując na wizerunek Służby Celnej, jako formacji umundurowanej, do której należy stosować wyższe standardy.

Organy Służby Celnej nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu D.B. ze służby w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), nie naruszając określonej w art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, prawidłowo wskazując na interes społeczny, który pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie zatem słuszny interes skarżącego, jako funkcjonariusza celnego, musiał być w tej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji pozwala na poznanie motywów jego zwolnienia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające prawidłowo także stwierdziły, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię, która wiąże się z poszanowaniem porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego funkcjonariusza ze Służbą Celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98 oraz z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05 (dostępnych pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl) zwrócono uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych. Organy zasadnie wskazały, że zachowanie skarżącego polegające na ukrywaniu w trakcie służby alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy wykazało, iż jest osobą nieodpowiedzialną co spowodowało utratę zaufania do jego osoby ze strony przełożonych, a także nie jest przykładem właściwej postawy dla innych funkcjonariuszy. Zgodzić się należy z organem, że takie postępowanie powoduje, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem funkcjonariusze, aby mogli skutecznie je wykonywać muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.

W ocenie Sądu argumentację organu należy uznać za przekonywującą, w dostateczny sposób uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie i mającą potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowe jest stanowisko Szefa Służby Celnej, że funkcjonariusz celny, jako osoba powołana do egzekwowania przepisów, sam prawa powinien bezwzględnie przestrzegać. Funkcjonowanie Służby Celnej, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie gdy jej funkcjonariusze będą darzeni społecznym zaufaniem.

Skoro zatem zaistniały, wynikające z art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu D.B. dotyczącego braku ustosunkowania się co do, jak to określił, wieloznaczności zdarzenia z dnia (...) września 2015 r. należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz pełniąc służbę w tym dniu posiadał butelkę alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy, którą ukrywał pod odzieżą. Funkcjonariusz celny w czasie pełnienia służby nie może posiadać alkoholu, a zatem skoro sam prawa nie przestrzega to nie daje również gwarancji należytego, sumiennego i prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych niezależnie od towarzyszących okoliczności i nie zasługuje na zaufanie.

Przyczyną zwolnienia D.B. ze służby nie było podejrzenie popełnienia przestępstwa, lecz utrata zaufania niezbędna do wykonywania obowiązków służbowych określona w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Powoływanie się zatem przez skarżącego na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 tej ustawy nie ma może odnieść skutku.

W przedmiotowej sprawie organy nie mogły także oceniać sposobu pełnienia przez skarżącego służby, a jedynie co wynika z treści art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, badać podstawy do dalszego utrzymywania stosunku służbowego, w sytuacji utraty zaufania do funkcjonariusza celnego.

Wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby nastąpiło po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy tj. z zachowaniem warunku przewidzianego w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2016 r. o odroczenie rozprawy, bowiem D.B. ma ustanowionego pełnomocnika z wyboru, dla którego choroba skarżącego nie stanowi przeszkody do stawiennictwa na rozprawie i reprezentowania jego interesów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.