II SA/Wa 2685/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3099546

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Wa 2685/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki.

Sędziowie WSA: Janusz Walawski, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) października 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta (...) Policji z dnia (...) czerwca 2019 r.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) października 2019 r. nr (...) Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ pierwszej instancji") z (...) czerwca 2019 r. nr 65 o odmowie przyznania skarżącej nagrody rocznej za okres od (...) stycznia 2018 r. do (...) lipca 2018 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z (...) czerwca 2018 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeniósł skarżącą - pełniącą służbę w Policji, do służby w Służbie Ochrony Państwa (dalej: "SOP"), z zachowaniem ciągłości służby, od (...) sierpnia 2018 r.

Pismem z (...) maja 2019 r. skarżąca wystąpiła do KSP o wypłacenie jej nagrody rocznej za służbę pełnioną w Komendzie Stołecznej Policji w roku 2018.

Decyzją z (...) czerwca 2019 r. nr (...) organ pierwszej instancji, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.; dalej: "u.p.") odmówił skarżącej - przeniesionej z dniem (...) sierpnia 2018 r. do pełnienia służby w SOP z zachowaniem ciągłości służby - wypłaty nagrody rocznej za okres od (...) stycznia 2018 r. do (...) lipca 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KSP podał, że skarżąca nie jest policjantem, lecz funkcjonariuszem SOP, a skoro w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowała ciągłość służby pełnionej w SOP, to przysługują jej uprawnienia do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji jako równorzędnej ze służbą w SOP. Niedopuszczalne jest przyjęcie, iż za okres służby w SOP i za okres służby w Policji, poprzedzający przeniesienie do SOP, powinny być przyznane odrębne nagrody roczne.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przyznanie jej nagrody rocznej za służbę pełnioną w Komendzie Stołecznej Policji w roku 2018 wraz z ustawowymi odsetkami.

Zarzuciła organowi Policji błędną interpretację przepisów prawa. Powołała się też na opinię Departamentu Porządku Publicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 marca 2019 r., w której stwierdzono, iż "uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Z przepisu tego wynika istotny wniosek, że funkcjonariusz może, ale nie musi nabyć, w związku ze służbą przez część roku w innej formacji (Policja lub SG), prawa do nagrody rocznej w tej formacji".

Stanowisko KSP podzielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Stwierdził bowiem, że prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do SOP w chwili, w której nie jest on już policjantem. Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem SOP, który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba w Policji jest równoważna ze służbą w SOP, a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP, za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w SOP.

Tym samym - wbrew twierdzeniu skarżącej - brak jest podstaw do przyjęcia, iż wobec KSP powstało roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP, tj. za rok 2018. W dniu, w którym zmaterializowało się to prawo, skarżąca nie była już policjantem, ale funkcjonariuszem SOP. Zatem w chwili gdy nabyła omawiane prawo, nie miała już w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 u.p., bowiem od dnia przeniesienia, tj. od (...) sierpnia 2018 r. takim przełożonym jest Komendant SOP.

Według KGP, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 110 ust. 12 u.p., ponieważ przepis ten odnosi się do sytuacji, w której w danym roku kalendarzowym policjant pełnił służbę w różnych jednostkach organizacyjnych Policji, a nie w jednostce Policji i jednostce organizacyjnej innej formacji, jaką w niniejszej sprawie jest SOP.

Odnosząc się natomiast do powołanej w odwołaniu (od decyzji KSP) opinii Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 marca 2019 r., organ odwoławczy wskazał, iż nie jest to akt prawa powszechnie obowiązującego. W opinii tej przedstawiono wyłącznie interpretację przepisów prawa, która w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10, orzekł, iż wobec funkcjonariusza pełniącego służbę w Straży Granicznej do 31 grudnia 2009 r., a następnie przeniesionego z tej służby, z dniem 1 stycznia 2010 r., do służby w Policji, "wypłata nagrody rocznej dla skarżącej nie może być zrealizowana przez Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej, bowiem skarżąca od dnia 1 stycznia 2010 r. nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej, a funkcjonariuszem Policji. W związku z przeniesieniem, skarżąca niewątpliwie zachowała jednak ciągłość służby". W powyższej sprawie Sąd wskazał także, że "roszczenie o wypłatę nagrody rocznej stało się wymagalne dopiero w dniu 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda. Tak więc, roszczenie skarżącej nie stało się wymagalne jeszcze w czasie pełnienia przez nią służby w Straży Granicznej, tj. do dnia 31 grudnia 2009 r. Tym samym, z uwagi na wymagalność tego świadczenia, które niewątpliwie przysługuje skarżącej w roku następnym, organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest właściwy organ Policji", który jest przełożonym funkcjonariusza na dzień 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda.

Jednocześnie KGP zaznaczył, że art. 25a ust. 3 i 4 u.p. zawiera analogiczne rozwiązania prawne w stosunku do funkcjonariusza Straży Granicznej przeniesionego do służby w Policji, jak art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Ochrony Państwa wobec policjanta przeniesionego do służby w SOP.

W ocenie organu odwoławczego, obowiązujące regulacje prawne (zarówno w Policji, jak i w SOP) wskazują jednoznacznie na brak możliwości wydania przez organ Policji decyzji przyznającej stronie prawo do nagrody rocznej za rok 2018.

Omawianą decyzję KGP z (...) października 2019 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podała, że od (...) sierpnia 2018 r. pełni służbę w Wydziale (...) SOP w stopniu plutonowy SOP (zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) czerwca 2018 r.). Uprzednio - w okresie od (...) stycznia 2018 r. do (...) lipca 2018 r. - pełniła służbę w Wydziale do Walki z (...) Komendy Stołecznej Policji. Skarżąca otrzymała w SOP w proporcjonalnej części nagrodę roczną za okres od (...) sierpnia 2018 do końca 2018 r. Natomiast należna jej nagroda roczna za okres służby w 2018 r., pełnionej w szeregach Policji, nie została jej wypłacona. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zainicjowany jej wnioskiem z (...) maja 2019 r. Z treści skargi, w której nie sformułowano konkretnych zarzutów bądź wniosków, wynika, iż skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów Policji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP skutkuje zmianą warunków dotychczasowych stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zaznaczenia wymaga, że zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 u.p., w którym określono w sposób enumeratywny, wyczerpujący przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji.

Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138 z późn. zm.; dalej: "ustawa o SOP"), który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, że w razie przeniesienia funkcjonariusza z Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego - stosunku służbowego - mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym, zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.

W myśl art. 110 ust. 1 i 3 u.p., policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji wynika, iż prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od przebiegu służby w tym roku kalendarzowym. Natomiast odrębną kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Jednakże wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować, czy też wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia. Wobec tego to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy w danym roku kalendarzowym funkcjonariusz Policji zmieni formację, czy też choćby zostanie z nim rozwiązany stosunek służbowy. Organ Policji jest obowiązany do realizacji uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby w tej formacji. Nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 12 u.p., bowiem - jak trafnie podniósł KGP - przepis ten dotyczy przypadku pełnienia przez policjanta w roku kalendarzowym służby w różnych jednostkach organizacyjnych Policji. Nie normuje zaś kwestii przeniesienia do innych służb mundurowych. Gdyby przyjąć za organem, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu w ciągu roku kalendarzowego do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć to skarżąca nabywa z mocy samego prawa w danym roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem, nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania, jeśli zważy się, iż art. 107 ust. 1 u.p. przyznaje policjantom trzyletni okres dochodzenia swych praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych. Trudno też zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. Dlatego w przedmiotowej sprawie kluczowym jest to, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia zanim została przeniesiona do służby w SOP (od 1 sierpnia 2018 r.). Tym samym prawo skarżącej do nagrody rocznej za pierwsze siedem miesięcy 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w terminie zakreślonym w art. 110 ust. 9 u.p.

Według Sądu, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w SOP (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w SOP. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 111) wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać należności pieniężnych w części faktycznie otrzymanych w uprzedniej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu drugim powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej. Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej z tytułu służby w SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP.

Skoro prawodawca wprowadził zasadę proporcjonalności wypłacenia nagrody rocznej funkcjonariuszowi służb mundurowych przeniesionemu do służby SOP w trakcie roku kalendarzowego, to uprawnione jest stanowisko, iż nagroda roczna powinna być wypłacona skarżącej w stosownej części za okres jej faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP - przez Komendanta SOP.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja KSP wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z (...) maja 2019 r. o wypłatę nagrody rocznej za okres od (...) lipca 2018 r. do (...) lipca 2018 r., organ Policji powinien uznać się za właściwy w sprawie i rozpatrzyć żądanie strony z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.