Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145922

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 marca 2012 r.
II SA/Wa 2586/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Kania Ewa Marcinkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Aktem mianowania z dnia (...) listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej (...), na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służby Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował A. R. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień (...) w korpusie (...) Służby Celnej.

Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. A. R. odwołał się od wymienionej decyzji do Szefa Służby Celnej. W uzasadnieniu wniósł o uchylenie aktu mianowania i mianowanie na stopień (...) w korpusie (...) Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu funkcjonariusz zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach (...) oraz (...), a nadto rażące naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2) naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od (...) do (...) oraz w okresie od (...) do (...) zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. We wskazanych okresach zajmował odpowiednio: stanowisko (...) i (...). Podał, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie go na stopień w korpusie (...) było obligatoryjne w myśl art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Podniósł, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie strony, poprzez niezastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy organ naruszył również przepisy postępowania administracyjnego, nie uwzględnił bowiem, że we wskazanych wyżej okresach odwołujący się zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Szef Służby Celnej decyzją nr (...) z dnia (...) września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu podał, że uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223, podlega kontroli sądowadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszowi Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego, na stosunek służbowy powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszowi stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, zgodnie z którym zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Zdaniem organu przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do odwołującego się, gdyż dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 30 października 2009 r. Przed dniem wejścia tej ustawy w życie funkcjonariusz zajmował stanowisko (...) i posiadał stopień służbowy (...).

Organ wskazał, że funkcjonariusz w okresie od (...) do (...) zajmował stanowisko (...); od dnia (...) do (...) pełnił obowiązki (...), od dnia (...) do dnia (...) zajmował stanowisko (...). Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje, iż w przeszłości odwołujący się zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej.

Z uwagi na zajmowane stanowisko inspektora celnego i stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 nie mógł mieć zastosowania. Organ wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Nie zgodził się z argumentacją odwołującego się, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Podniósł, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony zastał w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Ustawodawca powołanym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz awansowanie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223, miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, (art. 223 ust. 3 pkt 2), stanowiło awans. W ocenie organu za takim rozumieniem przedmiotowego zwrotu przemawia również wykładnia językowa, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki. Organ podkreślił, że przedstawioną wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" podzielił WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11.

Szef Służby Celnej wskazał również, że mianowanie na stopień w korpusie (...) Służby Celnej nastąpiło na podstawie przepisów prawa. Nie zgodził się z zarzutem odwołania, iż mianowanie nastąpiło w oparciu o interpretacje zawarte w pismach Szefa Służby Celnej. Z tego względu za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 6 i 7 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzucił:

1.

naruszenie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"

oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;

2.

naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje Szefa Służby Celnej,

3.

naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,

4.

naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu z pominięciem stopnia służbowego.

W obszernym uzasadnieniu wskazał okresy, kiedy zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i stwierdził, że mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wyjścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Przemawia za tym orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego literalna wykładnia omawianego zwrotu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Jeśliby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast powyższego zwrotu, zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. skarżący podniósł, iż podstawa rozstrzygnięcia, tj. interpretacje Szefa Służby Celnej, jest niedopuszczalna. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. skarżący podniósł, że pominięcie przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który powinien być wzięty pod uwagę.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. skarżący stwierdził, że w myśl utrwalonej doktryny i orzecznictwa, przepis ten w sposób wyczerpujący określa zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Szef Służby Celnej w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję - akt mianowania z dnia (...) listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego. Skarżący powołał się ponadto na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 163/10, których Szef Służby Celnej nie kwestionował, natomiast w wydanych rozstrzygnięciach zajął odmienne stanowisko, co podważa zaufanie funkcjonariuszy do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowe ustalenia i odnosząc się do zarzutów skargi. Organ podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. W ocenie Szefa Służby Celnej, interpretacja powołanego przepisu, przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to, które zaprezentował skarżący. Organ nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji w oparciu o interpretacje zawarte w powołanych w skardze pismach, a nie na podstawie przepisów prawa. Podniósł, że wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, nie jest kwestionowany. Szef Służby Celnej wskazał, że w kwestii mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż relacja pomiędzy przełożonym a podwładnym należy do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej jak i decyzja Dyrektora Izby Celnej (...) odpowiadają prawu.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżącego, że w sprawie niniejszej organy naruszyły art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu, powołany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Na jej gruncie można wywodzić bowiem, że chodzi zarówno o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (dzień wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W związku z tym, że wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca chciał m.in. uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe".

W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy.

Celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie.

Skoro zatem celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.

W związku z tym, że skarżący bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, brak było podstaw do zastosowania przez organy powołanego wyżej przepisu. Przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżący zajmował stanowisko (...) i posiadał stopień służbowy (...).

Niezasadny jest, w świetle powyższego, również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom skargi, został ustalony prawidłowo i organowi nie można zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Organ wskazał na okoliczność zajmowania przez skarżącego, w określonych okresach, stanowisk służbowych związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże zasadnie stwierdził, że nie miało to miejsca przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, w rozumieniu przedstawionym już wyżej. Twierdzenie o uchybieniu przez organ tym przepisom strona wywodzi w istocie z niezastosowania w sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 7 ustawy zasadniczej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprawie niniejszej organy nie naruszyły zasady praworządności. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie pism Szefa Służby Celnej wskazywanych przez skarżącego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 (Lex nr 577806), od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy.

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania A. R., wydany przez Dyrektora Izby Celnej (...), kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia powołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.