II SA/Wa 251/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2773030

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. II SA/Wa 251/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zarząd Dzielnicy (...) (dalej jako "organ") podjął w dniu (...) listopada 2017 r. uchwałę nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku K. S. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona skarżąca") o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony. Powołując się na podstawę prawną uchwały m.in. § 24 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy

(Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, dalej: "uchwała z dnia 9 lipca 2009 r."), organ odmówił zakwalifikowania K. S. do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia wnioskodawczyni na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy (...). Nadzór nad wykonaniem uchwały powierzono członkowi Zarządu Dzielnicy (...) sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy (...) (§ 2). Wskazano, że wykonanie uchwały powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia jej podjęcia (§ 3). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż K. S. złożyła wniosek o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z zasobu (...). Wnioskodawczyni była najemcą lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. (...) w (...). Właściciel nieruchomości - Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) - rozwiązał z najemcą umowę najmu lokalu nr (...) z dniem (...) grudnia 2016 r. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, przedpokoju i łazienki z w.c., powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 25,87 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 9,97 m2. W lokalu zamieszkuje tylko wnioskodawczyni.

Organ podał, że skarżąca nie spełnia kryterium określonego w § 4 pkt 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem przekroczone zostało kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu mieszkaniowego zasobu (...). Kryterium metrażowe kwalifikujące do wynajęcia lokalu z zasobu (...) wynosi nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Średni miesięczny dochód wnioskodawczyni, z jednego źródła - pracy etatowej w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 772,93 zł. Obowiązujące w dniu złożenia wniosku minimum dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego i osób samotnie wychowujących dzieci wynosiło 1 941,63 zł.

Nadto organ wskazał, że Komisja Mieszkaniowa w Dzielnicy (...) negatywnie zaopiniowała wniosek K. S. o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu (...).

Pismem z (...) stycznia 2018 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr (...) z dnia (...) listopada 2017 r. Zarządu Dzielnicy (...) w (...).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w spornym lokalu zamieszkuje tylko wnioskodawczyni - zatem powierzchnia mieszkalna na 1 osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 9,97 m2. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. przez  powierzchnię mieszkalną lokalu należy rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi, przy czym w przypadku lokali, w których nie ma wydzielonego pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej, wskazaną powyżej łączną powierzchnię wszystkich pokoi pomniejsza się o 4 m2. Zgodnie zaś z § 4 pkt 1 ww. uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także osoby zamieszkujące w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu prawa budowlanego. Skarżąca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również nie zamieszkuje w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Opisane kryterium metrażowe jest tzw. "kryterium twardym" i nie pozostaje do uznania Zarządu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nr (...) Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) listopada 2017 r. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego (...) nie narusza przepisów prawa.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy (...) nr (...) z dnia (...) listopada 2017 r. mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, NSA wyraźnie uznał, że uchwała zarządu dzielnicy (...), odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wydanej uchwały NSA stwierdził, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powyższe stanowisko składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaakceptowane zarówno w dotychczasowej judykaturze, jak i poglądach doktryny. W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ma najmniejszych wątpliwości formalnoprawnych, że skarga dotycząca spornej uchwały Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) listopada 2017 r. podlega kognicji (właściwości) sądu administracyjnego.

Jeśli chodzi o charakter spornej uchwały Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) listopada 2017 r. odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu (...), to uznać należy, iż jest ona innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., to - na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 p.p.s.a. - 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.), ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w przepisach § 21-25 (dalsze przepisy normują czynności po zakwalifikowaniu do zawarcia umowy najmu). Tryb ten można skrótowo przedstawić, jako procedurę wszczynaną złożeniem wniosku i kończącą się zakwalifikowaniem lub odmową zakwalifikowania do zawarcia umowy. W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 cyt. uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4 uchwały, wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. W myśl § 23 uchwały Rady m.st. Warszawy, Komisja opiniuje wniosek. Na podstawie zaś § 24 ust. 1, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16, wyraźnie wskazał, że z powołanych wyżej przepisów cyt. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwala ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09).

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy (...), wydającego sporną uchwałę z dnia (...) listopada 2017 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać należy, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Zarząd Dzielnicy (...), wydając sporną uchwałę nr (...) z (...) listopada 2017 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów § 4 pkt 1 i § 22 ust. 5 w związku z § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, albowiem w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując zasadnie, iż skarżąca K. S. nie spełnia kryterium metrażowego, o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., co dało podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy (...) zasadnie wskazał, opierając się na właściwie zgromadzonych w sprawie dokumentach, iż skarżąca zamieszkuje bezumownie w lokalu mieszkalnym położonym w (...) przy ul. (...). Właściciel nieruchomości - Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) rozwiązał ze skarżącą umowę najmu lokalu z dniem (...) grudnia 2016 r. Przedmiotowy lokal o powierzchni użytkowej 25,87 m2 składa się z 1 (jednego) pokoju o powierzchni mieszkalnej 9, 97 m2 oraz kuchni, łazienki z wc i przedpokoju. Jednocześnie, organ ustalając stan faktyczny na datę rozpatrywania sprawy prawidłowo wziął pod uwagę udokumentowane zamieszkiwanie w tym lokalu tylko przez skarżącą. W związku z powyższym, organ słusznie przyjął, iż powierzchnia mieszkalna przypadająca na 1 osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosiła 9,97 m2.

W przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są jak wskazuje powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody.

Stosownie do przepisu § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że organ zasadnie odmówił udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej, albowiem strona skarżąca nie spełniała kryterium metrażowego, a więc przesłanki przewidzianej w § 4 pkt 1 cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że powyższa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem u jej podstaw legło ustalenie, że przekroczone zostało kryterium mieszkaniowe, nie znajduje uzasadnienia. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal. Zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. przez powierzchnię mieszkalną lokalu należy rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi, przy czym w przypadku lokali, w których nie ma wydzielonego pomieszczenia kuchennego powierzchnię wszystkich pokoi pomniejsza się o 4 m2. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Prawidłowo też organ przyjął, że brak było również przesłanek do niezastosowania czy też zwolnienia skarżącej ze stosowania w sprawie kryterium metrażowego, bowiem na żadnym etapie prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie zgłaszała przeszkód zdrowotnych, rodzinnych czy społecznych. Nie jest też osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też nie zamieszkuje w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Sąd stwierdza, że odmowa udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej została prawidłowo uzasadniona faktem niespełnienia przez skarżącą przesłanki przewidzianej § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Natomiast prawidłowość rozwiązania umowy najmu lokalu przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej (...), nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Może ona być kwestionowana w drodze cywilnoprawnej.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.