Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090563

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 listopada 2020 r.
II SA/Wa 2342/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.).

Sędziowie WSA: Andrzej Wieczorek, Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) decyzją z (...) sierpnia 2019 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i 6 oraz art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą wprowadzającą ustawę o KAS, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. I., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z (...) maja 2017 r. nr (...) ustalającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w (...).

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) decyzją z (...) maja 2017 r. nr (...), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, złożył A.I. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w (...):

1. rodzaj służby - służba stała,

2. stopień służbowy - nadkomisarz,

3. stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4. jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania - (...) Urząd Celno-Skarbowy w (...), Delegatura (...) Urzędu Celno-Skarbowego (...) w (...),

5. komórka organizacyjna - (...) Dział (...) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,296 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) poinformował, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od (...) czerwca 2017 r.

W dniu (...) maja 2017 r. strona przyjęła powyższą propozycję określającą warunki pełnienia służby.

Natomiast (...) maja 2017 r. A. I. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując złożoną propozycję w zakresie obniżenia stanowiska z dotychczas posiadanego eksperta Służby Celnej na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, uznając to za swoistą degradację. W jego ocenie dane zawarte w aktach osobowych, jak również dotychczasowy przebieg służby pozwalają na zachowanie stanowiska eksperta, a także dają gwarancję należytej realizacji wykonywanych zadań.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) decyzją z (...) sierpnia 2017 r. nr (...), umorzył postępowanie przed organem drugiej instancji z uwagi na fakt, że (...) czerwca 2017 r., na podstawie art. 162 ust. 2 i 7 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS, decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z (...) czerwca 2017 r. nr (...) został przeniesiony do pełnienia służby stałej w stopniu nadkomisarza, na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w Biurze (...) Ministerstwa Finansów.

Od powyższej decyzji A. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1674/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3253/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku pierwszej instancji.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...)(...) maja 2019 r. wydał postanowienie nr (...), w którym odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego A. I. z (...) lutego 2019 r. polegającego na przesłuchaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w charakterze świadka na okoliczność istniejących przesłanek faktycznych i prawnych jakimi się kierował obniżając stanowisko służbowe oraz osoby kierującej komórką organizacyjną faktycznie przygotowującą propozycję.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) w uzasadnieniu decyzji z (...) sierpnia 2019 r. wskazał, że A. I. pracę w administracji celnej rozpoczął (...) marca 1995 r. w Urzędzie Celnym w (...) na stanowisku młodszego kontrolera celnego. Następnie w drodze awansu na stanowisku kontrolera celnego, starszego kontrolera celnego, inspektora celnego oraz eksperta Służby Celnej, początkowo w Dziale (...), Posterunku Celnym w (...), a następnie w Dziale (...) i Wydziale (...). Z dniem (...) lipca 2006 r. do (...) grudnia 2007 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w (...) na stanowisku naczelnika wydziału w Wydziale (...). W Wydziale (...) w Izbie (...) w (...) zajmował stanowiska służbowe inspektora celnego, kierownika referatu, eksperta celnego oraz naczelnika wydziału. Z dniem (...) grudnia 2015 r. został odwołany ze stanowiska naczelnika wydziału i zostało mu wyznaczone stanowisko służbowe eksperta Służby Celnej z miejscem pełnienia służby od dnia (...) stycznia 2016 r. w Referacie (...) i (...). Uposażenie zasadnicze na stanowisku eksperta Służby Celnej ustalono w wysokości 2,481 kwoty bazowej. W związku z tym pracodawca mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył funkcjonariuszowi (...) maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w (...). Do podstawowych zadań określonych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień wykonywanych w komórce organizacyjnej, w której pełnił służbę przed wejściem w struktury KAS należało m.in. prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia, wnoszenie do sądów środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sądy w sprawach o wykroczenia skarbowe i przestępstwa skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia. Tym samym charakter wykonywanych obecnie zadań jest podobny do zadań wykonywanych w komórce dochodzeniowo-śledczej Urzędu Celnego (...) w (...).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) zaznaczył, że przedkładając propozycję pełnienia służby w Referacie (...) wziął pod uwagę dotychczas wykonywane zadania, doświadczenie zawodowe oraz kierował się zapewnieniem właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Mając na uwadze ograniczone środki finansowe na uposażenia dla funkcjonariuszy w zakresie przedkładania propozycji pełnienia służby, co do zasady, wobec wszystkich funkcjonariuszy i pracowników miała zastosowanie poniższa zasada, tj. składniki uposażeń funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pozostawały na niezmienionym poziomie. Jedynie w przypadkach, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę 6 000,00 zł brutto, do wyliczenia uposażenia zasadniczego przyjmowano kwotę 6 000,00 zł brutto oraz 50% nadwyżki ponad tę kwotę i tak wyliczone uposażenie rozliczano na poszczególne składniki uposażenia, tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę.

Organ podał, że zgodnie z art. 224 ustawy o KAS, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane stronie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) stanowisko służbowe - młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446), jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,296 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej, który zawiera się w przedziale 1,974-2,481. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Dla przysługującego A. I. stopnia służbowego nadkomisarza, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 414) ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,625 kwoty bazowej.

Odnosząc się do obniżenia uposażenia zasadniczego w stosunku do wcześniej otrzymywanego wyjaśnił, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, iż w ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcania łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Tak więc, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...), złożona stronie propozycja określająca warunki służby jest zgodna z prawem, bowiem stopień służbowy nadkomisarz jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, co pozwoliło na zaproponowanie stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, dla tego stanowiska służbowego. Jedynym dodatkowym kryterium, które zostało zastosowane przy przedkładaniu propozycji był aspekt finansowy, który przy ustaleniu stanowiska służbowego miał wpływ, z uwagi na obowiązujące przepisy określające wysokość mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, które kształtują się w przedziale 1,974 -2,481. Jednocześnie należy tu zauważyć, że stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej zalicza się do stanowisk samodzielnych z grupy eksperckich.

Ponadto podkreślił, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w (...) w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną, a zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...), jako kierownika jednostki, jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 35, art. 36, art. 75, art. 7 oraz art. 107 k.p.a., a także art. 165 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 ustawy - wprowadzającej ustawę o KAS.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia o przyznaniu mu stanowiska służbowego eksperta Służby Celno-Skarbowej i uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,481 kwoty bazowej jako najniższego przewidzianego w przepisach dla tego stanowiska.

Skarżący zwrócił uwagę na długotrwałe prowadzenie postępowania, bowiem licząc od (...) stycznia 2019 r., tj. uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2018 r. do wydania zaskarżonej decyzji ((...) sierpnia 2019 r.) ponowne postępowanie trwało 209 dni, a od (...) maja 2019 r., tj. wydania postanowienia o odmowie uwzględnia wniosku dowodowego do (...) sierpnia 2019 r. upłynęło 84 dni, co oznacza, że organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., nie powiadomił go o przyczynach zwłoki i nie wskazał terminu, w którym zamierza zakończyć postępowanie.

Skarżący wskazał, że złożona propozycja doprowadziła do zdegradowania go ze stanowiska eksperta na stanowisko młodszego eksperta. Warunki zawarte w decyzji odbiera jako specyficzną formę kary i próbę odparcia godności zawodowej, zaś zawartość akt osobowych i przebieg służby predystynują go do zachowania stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Zarzucił także bezzasadne nieuwzględnienie wniosku dowodowego oraz zakwestionował uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalonej kwoty uposażenia, stwierdzając, że został ukarany przez "system". Ponadto podał, że rozstrzygnięcie to nie wskazuje motywów proponowanych warunków służby, czym narusza art. 165 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. Podkreślił również, że nie zostało rozpoznane jego odwołanie od oceny okresowej za okres służby (...) stycznia 2015 r. do (...) grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie dopełnił obowiązku dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady zobowiązującej organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl zaś art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W sprawie niniejszej Sąd obowiązany był dokonać oceny, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do treści art. 169 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 powołanej ustawy). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 169 ust. 5). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Z art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 i 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i ustalając nowe warunki pełnienia służby. Sposób w jaki zostanie sformułowana wspomniana propozycja pełnienia służby, nie został pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji. Przy podejmowaniu wspomnianego rozstrzygnięcia, zobligowany jest on do uwzględnienia wszystkich trzech kryteriów wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. Powyższe kryteria zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami, tj. potrzeby kadrowe czy wysokość zabezpieczonych przez organ (pracodawcę) środków finansowych. Zatem w złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby organ powinien wykazać, że działał na podstawie i w granicach prawa, z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Wskazuje na to w szczególności brzmienie art. 60 Konstytucji RP w świetle którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten, poza etapem naboru do służby publicznej, reguluje również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (por: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12; OTK 2014, Nr 1, poz. 4).

Zastosowanie kryteriów merytorycznych, wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.).

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że w dniu (...) maja 2017 r. A. I. przedstawiona została propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby. Skarżący przyjął propozycję nowych warunków pełnienia służby. Zachował zatem ciągłość służby. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował jednak ustalone przez organ stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej uznając to za degradację.

Wskazania wymaga, że choć skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował jeden z elementów przedstawionej propozycji ustalającej nowe warunki służby, to nie budzi wątpliwości, że organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ją w całokształcie. Nie jest bowiem możliwe odrębne rozpatrywanie każdego z ustaleń przedstawionych warunków służby i odrębne rozstrzyganie co do istoty w tym zakresie. Warunki te są ze sobą ściśle powiązane, zatem na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne jest rozważenie i rozstrzygnięcie łączne co do wszystkich przedstawionych funkcjonariuszowi warunków.

Propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, tym niemniej w myśl art. 165 ust. 7 powołanej ustawy owa propozycja jest w istocie ofertą, którą organ może, ale nie musi złożyć. Decyzja ta ma zatem charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, bowiem organ podejmując tę decyzję, obowiązany jest uwzględniać określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS kryteria. Propozycja taka powinna uwzględniać zatem posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wymienione w tym przepisie kryteria odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd, na podstawie treści zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie rozważył w tej sprawie całego materiału dowodowego. Skoro ustawodawca wymaga w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, aby propozycja nowych warunków służby uwzględniała m.in. posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę te kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to jest, że rozważył te elementy, przedstawiając funkcjonariuszowi taką a nie inną propozycję warunków służby. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ - mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jego kwalifikacje - przedstawił skarżącemu takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia (...) maja 2017 r., tym bardziej, że skarżący przed przedstawieniem mu propozycji nowych warunków pełnienia służby, służbę tę pełnił na stanowisku służbowym eksperta Służby Celnej.

W ocenie Sądu organ nie podał, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych, zindywidualizowanych przyczyn, z powodu których pogorszył skarżącemu warunki pełnienia służby. Wymogu tego nie spełnia powołanie się przez organ na ogólnikowe stwierdzenia wskazujące na reorganizację administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji -Krajowej Administracji Skarbowej. Przytoczone przez organ informacje, jakkolwiek kreślą tło działań podjętych przez organ, to jednak w najmniejszym zakresie nie odnoszą się do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Co więcej, sytuacji tej zupełnie nie indywidualizują, a w ślad za tym pomijają treść art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, abstrahując w wydanych decyzjach od kwalifikacji posiadanych przez skarżącego i przebiegu jego dotychczasowej służby.

Podkreślić należy, że na przebieg dotychczasowej służby składają się okoliczności i warunki dotychczasowej służby, na które składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy powinny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, bowiem stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy.

Każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu stanowiska i uposażenia, konieczne jest wykazanie istnienia konkretnych przyczyn składających się w danej sprawie na interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ nie podał w decyzji obiektywnych przyczyn, z powodu których nie uwzględnił słusznego interesu strony przyznając jednocześnie prymat interesowi społecznemu.

W ocenie Sądu, sama przedstawiona w zaskarżonej decyzji informacja, że A. I. posiada ogółem ponad 20-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej nie stanowi o uwzględnieniu przez organ przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza. Samo zawarcie w decyzji informacji o ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (eksperta Służby Celnej) oraz o pozytywnych ocenach okresowych nie wyczerpuje obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby, jak też posiadanych kwalifikacji. Zwłaszcza ocena kwalifikacji skarżącego została przeprowadzona zgrubnie w kontekście ustalenia funkcjonariuszowi stanowiska eksperckiego. Skarżącemu zaproponowano stanowisko służbowe młodszego eksperta, choć przed reformą Służby Celno - Skarbowej skarżący zajmował stanowisko eksperta. Natomiast wcześniej zajmował m.in. stanowisko kierownika referatu i naczelnika wydziału. Oznacza to, iż skarżący jest funkcjonariuszem z wieloletnim stażem, należytym przygotowaniem i dużym dorobkiem zawodowym. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywanych zmian na stanowiskach służbowych, prawodawca dla stanowisk eksperckich przewidział stanowiska: młodszy ekspert, ekspert, dziekan, starszy ekspert. Stanowisko młodszego eksperta jest stanowiskiem najniższym w tej grupie i aby to stanowisko objąć wystarczy uzyskać średnie wykształcenie zakończone egzaminem dojrzałości. Nie może być więc wątpliwości, że jest to stanowisko przewidziane dla początkowej fazy kariery zawodowej funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej. Na stanowisku eksperta wymagane jest wykształcenie wyższe - studia pierwszego stopnia. Skarżący niewątpliwie takie studia ukończył w 1998 r. Posiada dyplom ukończenia studiów licencjackich na kierunku "(...)" w (...) Szkole (...) w (...). Zatem posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg służby nie stawiają go na równi z funkcjonariuszami z niższym wykształceniem, krótszym stażem i przebiegiem służby. Nie można oczywiście organowi KAS odmówić uprawnień do kształtowania polityki kadrowej, lecz skoro ten odstępuje od zaproponowania funkcjonariuszowi stanowiska równorzędnego do dotychczas zajmowanego to powinien szczegółowo uzasadnić przyczyny takiego stanu rzeczy.

W orzecznictwie dominuje pogląd wskazujący, iż: "zastosowanie kryteriów merytorycznych, wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala bowiem poznać motywy, jakimi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, co daje Sądowi możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji takiej decyzji" (tak w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 505/20 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami (patrz wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4200/18 - publik.j.w.).

W analizowanym przypadku przekonywujących przyczyn zaproponowania skarżącemu nowych, mniej korzystnych, warunków pełnienia służby nie przedstawiono. Nie wykazano prymatu interesu publicznego nad słusznym interesem strony. Organ wprawdzie powołał się na argument mechanizmu ustalania struktury etatowej uzależniony od środków finansowych przeznaczanych na uposażenia funkcjonariuszy lecz podkreślić należy, iż jest to kryterium pozaustawowe, niewymienione w powołanym art. 165 pkt 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. Kryterium ustawowym przy ustalaniu nowych warunków pełnienia służby są posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, a nie przyznane środki finansowe na uposażenia funkcjonariuszy. Gdyby nawet uwzględnić powołaną przez organ przyczynę, to również nie wydaje się ona przekonywująca z tego powodu, iż mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości uposażenia nie jest przez Ministra Rozwoju i Finansów określony ściśle. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z dna 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skargowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 182), mnożnik kwoty bazowej dla młodszego eksperta został ustalony w przedziale 1,974 - 3,300, zaś dla eksperta w przedziale 2,321 - 3,400. Oznacza, to jest możliwość elastycznego kształtowania wysokości uposażenia funkcjonariuszy zajmujących wskazane stanowiska. Skarżącemu przyznano na stanowisku młodszego eksperta mnożnik kwoty bazowej 2,296, a zatem nieomalże w dolnej granicy wskaźnika przewidzianego dla stanowiska eksperta. Wobec tego podgląd o konieczności zaproponowania skarżącemu niższego stanowiska w grupie stanowisk eksperckich, ze względu przyznanie ograniczonych środków finansowych na uposażenia, nie wydaje się mieć oparcia w przepisach płacowych i stanie faktycznym sprawy.

Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją dowolną, naruszającą art. 80 k.p.a. Potwierdza to jej uzasadnienie, które nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozwala Sądowi przyjąć, że organ uwzględnił posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg jego dotychczasowej służby, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS.

Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję mając na względzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA, w którym Sąd stwierdził, że: "skoro termin określony w owym przepisie (art. 165 ust. 7) na złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby ma charakter terminu materialnoprawnego (zawitego i nieprzywracalnego), a więc jego przekroczenie skutkuje niedopuszczalnością dokonania określonej w nim czynności, to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji ją poprzedzającej, a więc propozycji pełnienia służby z dnia (...) maja 2017 r. jest rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Przedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby mogło nastąpić jedynie do dnia (...) maja 2017 r. Po upływie tego terminu nie ma już możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby".

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu. Zależnie od poczynionych przez organ ustaleń, co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, po ich uwzględnieniu, organ podejmie stosowną decyzję, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.