Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2045544

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 kwietnia 2016 r.
II SA/Wa 182/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska.

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk (spr.), Iwona Maciejuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia wysługi lat - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...)., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r. nr (...) w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. (...) lipca 2002 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż rozkazem personalnym z dnia (...) lipca 2002 r., wydanym na podstawie art. 32 ust, 1, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), Komendant Powiatowy Policji w R. z dniem (...) lipca 2002 r. przyjął (...) R.K. do służby w Policji i mianował go na stanowisko służbowe oraz stopień policyjny, a także zaliczył wymienionemu do wysługi lat następujące okresy: 1) służbę w Policji - 1 dzień, 2) pracę we własnym gospodarstwie rolnym - 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni. Łączną wysługę lat na dzień (...) lipca 2002 r. ustalił w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni.

Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r. nr (...), w części dotyczącej zaliczenia R.K. "okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym: 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni". W wyniku uwzględnienia odwołania funkcjonariusza, Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia (...) czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego, w którym odmownie rozpatrzono wnioski dowodowe strony, Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia (...) października 2013 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R.K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

R.K. złożył odwołanie od decyzji z dnia (...) października 2013 r., zarzucając organowi wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału, rażące naruszenie zasady bezstronności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, błędną ocenę stanu faktycznego (poprzez przyjęcie, że nie prowadził i nie pracował we własnym gospodarstwie rolnym w okresie od (...) stycznia 1995 r. do (...) lipca 2002 r.) oraz stanu prawnego (poprzez przyjęcie, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r. wydany został bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa), nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie dowodów wniesionych w sprawie oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

Powołaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) października 2013 r. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) wskazując, iż cytowane przepisy prawa materialnego, nie pozwalają na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu, przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej.

Organ nadzorczy stwierdził, iż Komendant Powiatowy Policji w R., zaliczając rozkazem personalnym z dnia (...) lipca 2002 r. R.K. do wysługi lat na dzień (...) lipca 2002 r. okres służby w Policji i pracy we własnym gospodarstwie rolnym oraz ustalając łączną wysługę lat na dzień (...) lipca 2002 r. w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni, nie określił terminu nabycia przez wymienionego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w takiej sytuacji istnieje obligatoryjna przesłanka (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach art. 156-159 k.p.a. i w konsekwencji stwierdzenia nieważności takiego rozkazu personalnego w części.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R.K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. (...) lipca 2002 r., wydany został bez podstawy prawnej, o której to sytuacji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając zaś rażące naruszenie przepisów, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Komendant Główny Policji podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką odrębną regulacją jest niewątpliwie ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka. Nie należy przy tym stawiać znaku równości pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego a pracą w nim. Wprawdzie w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r. występuje sformułowanie, dotyczące zaliczenia R.K. okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym, jednakże biorąc pod uwagę art. 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., należało uznać, iż wymienionemu w istocie zaliczono okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z treści zaś powyższego rozkazu personalnego nie wynika jednoznacznie, jaki okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego został R.K. zaliczony do wysługi lat. Wskazano jedynie, iż wymienionemu zaliczono 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym, nie precyzując przy tym, czasookresu zaliczonego do tej wysługi.

Komendant Główny Policji podkreślił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych wymienionego, a dokładnie z treści zaświadczenia z Urzędu Gminy w R. z dnia (...) lipca 2002 r. wynika, iż wymieniony posiadał własne gospodarstwo rolne o powierzchni 23,97 ha w okresie od dnia (...) stycznia 1995 r. do dnia (...) lipca 2002 r., co łącznie stanowi okres 7 lat i 6 miesięcy. Jednakże dokument ten został wystawiony już po dacie wydania rozkazu personalnego z dnia (...) lipca 2002 r., a zatem w dniu wydawania przedmiotowej decyzji jego treść nie była organowi znana. Odnosząc się zaś do, znajdującego się w aktach osobowych zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Oddział Regionalny w W., Placówka Terenowa w R.) z dnia (...) lipca 2002 r. organ stwierdził, że zaświadczenie to nie potwierdza faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez R.K., tym bardziej w wymiarze wskazanym w rozkazie personalnym z dnia (...) lipca 2002 r. Zawiera jedynie stwierdzenie, że wymieniony podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako rolnik, w okresie od dnia (...) kwietnia 2001 r. do dnia (...) września 2002 r. (co łącznie stanowi 1 rok i 6 miesięcy), a na dzień wystawienia tego zaświadczenia posiadał zadłużenie z tytułu opłacania składek za ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2001/3 do 2001/4, w kwocie 299,70 zł. Ponadto, zgodnie z treścią tego dokumentu, wyłączenie z ubezpieczenia związane było z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej - akt notarialny z dnia (...) lipca 2002 r., a od dnia (...) października 2002 r. wymieniony został wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników. W świetle zaś art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (w brzmieniu obowiązującym w powołanym wyżej okresie), za rolnika uważano osobę fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność gospodarczą, jako posiadacz (samoistny lub zależny) gospodarstwa rolnego, a od 2002 r. także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa pod zalesienie.

Dlatego istotną kwestią, przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia (...) lipca 2002 r. było ustalenie, czy R.K. od dnia (...) stycznia 1995 r. do dnia (...) lipca 2002 r. (data, w której zgodnie z zaświadczeniem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2002 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej) lub do dnia (...) lipca 2002 r. (data przyjęcia do służby w Policji) faktycznie prowadził indywidualne gospodarstwo rolne. Samo bowiem korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Komendant Główny Policji stwierdził, że ani z treści rozkazu personalnego z dnia (...) lipca 2002 r., ani z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta, nie wynika, aby Komendant Powiatowy Policji w R. przeprowadził postępowania administracyjne związane z ustaleniem, czy R.K. rzeczywiście mógł, nie tylko w okresie wskazywanym w zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2002 r., ale także w okresie wynikającym z sumowania dni, miesięcy i lat wskazywanych w powyższym rozkazie personalnym, prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek, chociażby w kontekście uczęszczania przez wymienionego w okresie od dnia (...) stycznia 1995 r. do maja 1995 r. do Liceum Ogólnokształcącego w R., a następnie od dnia (...) października 1995 r. do dnia (...) czerwca 2000 r. odbywania studiów dziennych na Uniwersytecie im. (...) w T. (kierunek archeologia), czyli w mieście oddalonym od miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego w G. o ponad 120 km w obie strony. Organ nie uwzględnił również faktu, że policjant, jak wynika ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów, odbywał zasadniczą służbę wojskową w systemie skoszarowanym, najpierw w okresie od dnia (...) października 2000 r. do dnia (...) grudnia 2000 r. w W., następnie w okresie od dnia (...) stycznia 2001 r. do dnia (...) marca 2001 r. w S., a zatem w miejscowościach oddalonych od miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego odpowiednio o ok. 300 oraz 400 km (w jedną stronę).

Organ podkreślił, iż stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., obowiązującego już w dniu wydania rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2002 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się również okres odbywania zasadniczej służby wojskowej.

Stwierdził też, że policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, zamieścił informację, iż od kwietnia 2001 r. do (...) października 2001 r. pozostawał czasowo zameldowany w miejscowości D. (gmina D.), znajdującej się w odległości ok. 400 km w jedną stronę od miejscowości G., który to fakt, w związku z prawnym domniemaniem przebywania pod tym adresem, Komendant Powiatowy Policji w R. przed wydaniem rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2002 r. powinien wyjaśnić.

Ponadto organ podał, że R.K. także we wskazanej powyżej dokumentacji wskazał, iż pracował "na archeologicznych stanowiskach lądowych i podwodnych (umowa zlecenie, o dzieło, autorskie) w sumie 92 tygodnie na stanowisku rysownika-dokumentatora, konserwatora zabytków, fotografa oraz zastępcy kierownika wykopalisk: 1996-2001 r. Następnie szczegółowo wymienił wszystkie miejsca swojego zatrudnienia i dokładny czas ich trwania w latach 1996 - 2002. Nigdzie zaś nie umieścił informacji o prowadzeniu przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z żadnych dokumentów nie wynika, żeby Komendant Powiatowy Policji w R., wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu z dnia (...) czerwca 2013 r., przeprowadził jakiegokolwiek postępowanie dowodowe wyjaśniające powyżej wskazywane wątpliwości.

W kontekście powyższego organ przypomniał, że w konsekwencji zaliczenia wymienionemu policjantowi 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym, nastąpił bezzasadny i bezprawny wzrost procentowej wysokości jego uposażenia zasadniczego, zaś przedmiotowe zaliczenie nastąpiło na podstawie przedłożonego przez policjanta zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2001 r., w którym, stwierdzono, że wymieniony podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako rolnik, w okresie od dnia (...) kwietnia 2001 r. do dnia (...) września 2002 r. Jednakże w myśl § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., to policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 tego aktu prawnego, jednakże to nie zwalnia organu z obowiązku rozpoznawania sprawy zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a zatem z uwzględnieniem wszelkich instrumentów prawnych pozwalających na wszechstronne wyjaśnienie okoliczności konkretnego przypadku.

Rozkaz personalny z dnia (...) lipca 2002 r. został natomiast wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności policjant nie został wezwany do przedstawienia brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto nie zostały wykonane w pełnym zakresie czynności, które służyłyby sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów, co w konsekwencji pozwalałoby na jej ewentualne kwestionowanie, jako dowodów potwierdzających okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ również zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w R. naruszenie art. 80 k.p.a., uznając za rażące naruszenie ustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w żaden sposób takiej okoliczności nie potwierdzały.

Reasumując organ uznał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R.K. wskazanych okresów do wysługi lat, został wydany nie tylko bez podstawy prawnej, ale także z rażącym naruszeniem prawa, o których to sytuacjach mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odniósł się również do wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę i wskazał, że za niezasadny należy uznać zarzut nieprzeprowadzenia przez organ I instancji czynności dowodowych, a za niemożliwy do rozpoznania przez Komendanta Głównego Policji wniosek zawarty przez stronę w odwołaniu dotyczący uznania za dowód w sprawie załączonych dotychczas dokumentów i zeznań świadków. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Komendant Główny Policji podkreślił, że organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez R.K. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił wymiennej decyzji:

1)

wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału,

2)

rażące naruszenie zasady bezstronności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, przez zbieranie i uwzględnienie danych świadczących wyłącznie przeciw jego wnioskowi,

3)

błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, iż nie prowadził i nie pracował we własnym gospodarstwie rolnym w okresie od (...) stycznia 1995 r. do (...) lipca 2002 r.,

4)

błędną ocenę stanu prawnego poprzez uznanie iż przedmiotowy rozkaz KPP w R. został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa,

5)

nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie dowodów wniesionych w sprawie,

6)

naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., przez nierozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela.

Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji nadzorczych w całości, jako naruszających prawo i przywrócenie mocy rozkazowi personalnemu, wydanemu przez Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r., z zaliczeniem wysługi lat pracy we własnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, z uwagi na brak podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że podjęte decyzje są błędne i zostały oparte na nieudolnie zebranym materiale dowodowym, a raczej braku umiejętności wykorzystania materiału dostarczonego przez niego oraz nieuzasadnionego odrzucaniu składanych wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącego, Komendant Powiatowy Policji posiadał na dzień przyjęcia go do służby niezbędną wiedzę zarówno dokumentacyjną jak i wynikającą z rozpoznania osobowego kandydata do służby w Policji, aby ustalić jego wysługę lat. W postępowaniu przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia (...) lipca 2012 r. przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do podjęcia decyzji o tym, iż prowadził on gospodarstwo rolne w okresie wskazanym w tym rozkazie. A to oznacza, że nie występuje przesłanka pozwalająca na stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący nie zgodził się też, ze stwierdzeniem, iż Komendant Powiatowy Policji w R., wydając przedmiotowy rozkaz działał całkowicie wbrew obowiązującemu prawu. Prawidłowo zebrał i ocenił dowody świadczące o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez jego osobę w okresie poprzedzającym wstąpienie do służby w Policji oraz zastosował obowiązujące w tym względzie przepisy prawa. Zaś organ nadzorczy odmawiał stronie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów to potwierdzających, uznając je za nieistotne dla rozwiązania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R.K. i wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 31/14 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2013 r. oraz utrzymaną nia w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) października 2013 r. Sąd stwierdził bowiem, iż w analizowanej sprawie organ nadzoru nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił Komendant Powiatowy Policji R., ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane.

W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 926/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 31/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu wyrok Sąd II instancji wskazał, iż wysokość uposażenia zasadniczego policjanta zależy także od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat. Jeżeli osoba podejmująca służbę w Policji udokumentuje zaliczalne okresy, to organ zobowiązany jest uwzględnić te okresy, ustalając jednocześnie policjantowi należną na dzień przyjęcia do służby wysługę lat oraz termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i procentową wysokość wzrostu uposażenia (art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). Wszystkie te elementy, jeżeli zachodzą do tego stosowne przesłanki, powinny być rozstrzygnięte przez organ łącznie w jednej decyzji administracyjnej kształtującej sytuację policjanta w tym zakresie na dzień przyjęcia go do służby. Zatem decyzja ustalająca wysługę lat powinna w takim przypadku określać jednocześnie wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe, a także termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i procentową jego wysokość. Brak wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja ustalająca wysługę lat na dzień przyjęcia policjanta do służby, może wskazywać na wadliwość decyzji, ale takich mankamentów nie można utożsamiać z działaniem przez organ bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w analizowanym przypadku istota sprawy sprowadzała się nie tylko do kwalifikacji wytykanych przez organy nadzoru uchybień, ale oceny czy takie nieprawidłowości w ogóle miały miejsce. W związku z argumentami podnoszonymi przez organy nadzoru należało zatem rozważyć, jaki był charakter oraz ewentualne skutki sygnalizowanych uchybień, a mianowicie niewskazanie w rozkazie personalnym z dnia (...) lipca 2002 r. konkretnego okresu, który został przez Komendanta Powiatowego Policji w R. zaliczony skarżącemu do wysługi lat, a także pominięcie w tym rozkazie elementów przewidzianych w § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaliczenia R.K. do wysługi lat okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego były wady postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, a nie kwestie związane z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, jak przyjął Sąd I instancji. Komendantowi Głównemu Policji i Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. nie można w ogóle zarzucić błędnej interpretacji art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., gdyż organy te nie utożsamiały prowadzenia gospodarstwa rolnego wyłącznie z osobistą pracą rolnika. W sprawie zwracano uwagę, że w analizowanej kategorii spraw niewystarczające jest powoływanie się na sam fakt posiadania nieruchomości rolnej. Do wysługi lat zaliczane są bowiem okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oczywistym zatem jest, że przy ustalaniu stażu pracy (służby), od którego zależą określone uprawnienia pracownicze, uwzględnia się wyłącznie udokumentowane okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Samego zaś posiadania nieruchomości rolnej nie można identyfikować z prowadzeniem przez rolnika działalności rolniczej w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym od lat zwraca się uwagę, że przepisy regulujące kwestie związane z wynagrodzeniem pracowników oraz uposażeniem funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia takich norm jest niedopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił także dlaczego uznał, że Komendant Powiatowy Policji w R. dysponując zaświadczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w W. Placówka Terenowa w R. z dnia (...) lipca 2002 r., miał pełne podstawy do zaliczenia policjantowi 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni do wysługi lat, skoro z zaświadczenia tego wynika jedynie, że skarżący jako rolnik podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia (...) kwietnia 2001 r. do dnia (...) września 2002 r., czyli łącznie przez 1 rok i 6 miesięcy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej w ogóle na możliwość merytorycznej weryfikacji kwestionowanego rozkazu, w sytuacji gdy nie wskazano w nim konkretnego okresu zaliczonego do wysługi lat, a ponadto zaświadczenie Urzędu Gminy w R. z dnia (...) lipca 2002 r. nie dość, że zostało sporządzone (a nie tylko przedstawione organowi) w dniu (...) lipca 2002 r., czyli już po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, to jeszcze mowa w nim jest tylko o posiadaniu, a nie prowadzeniu gospodarstwa rolnego i to przez okres krótszy niż czasokres przyjęty rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w R.

W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sprawie niezbędne jest wnikliwe rozważenie, czy organ nadzoru uznając, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, działał zgodnie z prawem, czy też naruszył stosowne przepisy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż rolą Sądu jest zbadanie, czy w sprawie właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.

Dokonując ponownej oceny zasadności skargi R.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle postanowień art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przypadek ten w niniejsze sprawie nie zachodzi.

Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka ta zachodzi wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

W niniejszej sprawie, co zostało przesądzone powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., objęta kontrolą nadzorcza decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Zatem rozważenia wymaga, czy stwierdzone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., a następnie Komendanta Głównego Policji naruszenia prawa materialnego w rozkazie personalnym poddanym kontroli nadzorczej, jak też naruszenia przepisów procesowych mają postać kwalifikowaną.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, iż przepisy regulujące kwestie związane z uposażeniem funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia takich norm jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) wskazuje, jakie okresy zaliczane są do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, w tym są to inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego (§ 4 ust. 1 pkt 5). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.

W świetle zaś § 5 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (ust. 2). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4).

Wobec brzmienia ww. przepisów, obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej wysługę lat jest określenie wysługi lat na dzień przyjęcia policjanta do służby i jej poszczególnych okresów składowych, terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz procentowej jego wysokość. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia (...) lipca 2002 r. określa R.K. łączną wysługę lat na dzień (...) lipca 2002 r. Nie określa natomiast terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości. Nie zawiera więc wymaganych jasno sformowanych przepisem prawa - § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia - elementów. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż naruszenie tego przepisu przez Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiotowym rozkazie personalnym ma charakter naruszenia oczywistego i jednoznacznego.

Kolejnym przepisem, który został naruszony przez Komendanta Powiatowego Policji w R. w ten sam sposób, jest § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przepis ten nakłada na policjanta obowiązek złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy, które powinny być zaliczone do wysługi lat. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zaliczenie funkcjonariuszowi okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego musi być poprzedzone analizą dostarczonej przez funkcjonariusza dokumentacji, która potwierdzi wykonywanie tej pracy, a nie tylko posiadania gospodarstwa rolnego. Z akt administracyjnych zaś wynika, iż Komendant Powiatowy Policji w R. ustalając skarżącemu wysługę lat na 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni nie dysponował materiałem dowodowych, który pozwalałby uwzględnić skarżącemu okres pracy w gospodarstwie rolnym w tym właśnie wymiarze. W aktach znajduje się jedynie zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w W. Placówka Terenowa w R. z dnia (...) lipca 2002 r., z którego wynika, iż skarżący jako rolnik podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników łącznie przez 1 rok i 6 miesięcy. Innymi dokumentami ww. Komendant nie dysponował. Zważywszy, że skarżący ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji oświadczył, iż w latach 1996 - 2001 przez 96 tygodni pracował (na podstawie umowy o dzieło, zlecenie, autorskiej) na stanowiskach archeologicznych jako rysownik-dokumentator, konserwator zabytków, fotograf oraz zastępca kierownika wykopalisk w różnych miejscach na terenie Polski, jak też odbywał zasadniczą służbę wojskową w systemie skoszarowanym w W. (od dnia (...) października 2000 r. do dnia (...) grudnia 2000 r.) i S. (od dnia (...) stycznia 2001 r. do dnia (...) marca 2001 r.), który to okres służby wojskowej podlegał odrębnemu zaliczeniu na innej podstawie, nie można żaden sposób przyjąć, że Komendant Powiatowy Policji w R. przeprowadził w tym względzie jakiekolwiek postępowania wyjaśniające. Uprawnione jest tym samym twierdzenie Komendanta Głównego Policji, że zaliczenie wskazanego okresu do wysługi lat nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, które było niezbędne dla wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości.

Na powyższą ocenę nie może mieć wpływy zaświadczenie Urzędu Gminy w R. z dnia (...) lipca 2002 r. potwierdzające posiadanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego o pow. 23,97 ha w okresie od dnia (...) stycznia 1995 r. do dnia (...) lipca 2002 r. z dwóch powodów. Po pierwsze, Komendant Powiatowy Policji w R. w dacie wydania objętego kontrolą nadzorczą rozkazu personalnego przedmiotowym dokumentem nie dysponował. Po drugie z tego zaświadczenia wynika, iż skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego, co nie jest równoznaczne z prowadzeniem takiego gospodarstwa, zwłaszcza w długotrwałych okresach odbywania zasadniczej służby wojskowej oraz "pracy archeologicznej" w miejscach znacznie oddalonych od posiadanego gospodarstwa rolnego. Na marginesie dodać należy, iż skarżącemu do wysługi lat zaliczono okres 7 lat 6 miesięcy i 22 dni "pracy we własnym gospodarstwie rolnym", podczas ww. zaświadczenia wynika niespełna 7 i pół letni okres posiadania gospodarstwa rolnego. Z materiału aktowego nie sposób zatem wywieść, a rozkaz personalny z dnia (...) lipca 2002 r. tego w żaden sposób nie wyjaśnia, które konkretnie okresy zostały skarżącemu zaliczone do wysługi lat.

Powyższe niezbicie dowodzi, iż wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w R. rozkaz personalny z dnia (...) lipca 2002 r. wydany został w sposób oczywiście sprzeczny ze stanem faktycznym sprawy, zaś okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie nie zostały ustalone. Oznacza to, iż przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego doszło do rażącego naruszenia § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazany organ Policji naruszył zasadę praworządności, dochodzenia do prawdy obiektywnej, a przede wszystkim nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaś do rażącego naruszenia prawa dochodzi, jak w niniejszej sprawie, wówczas, gdy doszło wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie str. 744 - Duże Komentarze Becka).

Odnosząc się do zarzutów skargi mówiących o nieuwzględnieniu dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania nadzorczego należy podkreślić, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Okoliczności na które powołuje się skarżący, a świadczące jego zdaniem o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, będą miały znaczenie w postępowaniu zwykłym zmierzającym do ustalenia skarżącemu wysługi lat, poszczególnych jej okresów składowych, terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia i procentowej jego wysokości, lecz nie mają wpływy na podlegający kontroli nadzorczej rozkaz personalny, gdyż ten jest ocenia pod kątem wad prawnych wg. stanu na dzień jego wydania.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ nadzorczy zasadnie stwierdził w niniejszej sprawie, iż rozkaz personalny objęty kontrolą nadzorczą, w części dotyczącej zaliczenia R.K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. (...) lipca 2002 r., został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Także przeprowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji przestrzegając obowiązujących w tym zakresie reguł procesowych oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.