Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2055069

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 kwietnia 2016 r.
II SA/Wa 1813/15
Dostęp do informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie uzyskane w związku z pełnioną funkcją publiczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania (spr.).

Sędziowie WSA: Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)

2.

zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia (...) lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołując w podstawie prawnej art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jakie otrzymał za czerwiec 2015 r. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na to, że w Ministerstwie jest jeden rzecznik prasowy, którego nazwisko jest udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa, realizacja wniosku w tym zakresie skutkowałaby udostępnieniem wnioskodawcy informacji na temat wynagrodzenia miesięcznego konkretnego, znanego z nazwiska pracownika.

Ponadto organ podniósł, że ustawodawca bardzo szeroko zakreślił ochronę danych osobowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 z późn. zm.), dalej: "u.o.d.o.", każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

J. S. od powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku z dnia (...) lipca 2015 r.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 19 w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), dalej: "k.k.", poprzez ich błędne pominięcie. Wskazał, iż z ww. przepisów wynika, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdy chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, będących pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie funkcje usługowe. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że rzecznik prasowy był pracownikiem administracji rządowej i bynajmniej nie pełnił tzw. funkcji usługowych. Oznacza to, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) września 2015 r. nr (...), na podstawie art. 16 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.), dalej: "u.s.c.", na którą powołuje się wnioskodawca, w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.), dalej: "k.p.", i inne przepisy prawa pracy. Na uwagę w tym kontekście zasługuje w szczególności art. 300 k.p., zgodnie z którym w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Są to m.in. przepisy o ochronie dóbr osobistych, czyli art. 23 i art. 24 k.c. Stosowanie tych przepisów do pracowników zatrudnionych w urzędach nie zostało wyłączone.

Organ zauważył, że jedną z przesłanek, wyłączających ograniczenie dostępu do informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, jest rezygnacja tej osoby z przysługującego jej prawa. W dniu (...) czerwca 2015 r. pracownik Ministerstwa, zapytany o zgodę na udostępnienie dotyczących go informacji, w przedmiotowym zakresie, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i poprosił o niepodawanie wysokości swoich zarobków ze względu na prawo do ochrony prywatności oraz prawo do ochrony danych osobowych.

Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 organ wskazał, że z analizy treści tego wyroku wynika, że nie każdy pracownik instytucji publicznej jest tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. W ocenie Trybunału, w przypadku osób pełniących funkcje publiczne chodzi o osoby piastujące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest jednoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Z treści powyższego wyroku wynika poza tym, że w zakresie stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest zachowanie dużej ostrożności, biorąc pod uwagę równorzędność chronionych dóbr. W ocenie Trybunału "należy uznać, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym".

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2015 r. nr (...) stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił naruszenie:

1)

art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne, gdy tymczasem z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36) wprost wynika, iż rzecznik prasowy nie pełni czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy, a to oznacza, że nie można traktować rzecznika prasowego, który jest powoływany w sposób polityczny bez jakiegokolwiek konkursu, jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcje publiczne w sytuacji, gdy ma do pełnej dyspozycji "urząd" (aparat pomocniczy) obsługujący jednocześnie organ administracji rządowej,

2)

§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej poprzez jego bezpodstawne pominięcie,

3)

art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na jakich zasadach jest zatrudniany rzecznik prasowy, tj. w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to rodzaj stosunku pracy; z treści zaskarżonej decyzji wynika, że rzecznik prasowy otrzymywał wynagrodzenie na podstawie przepisów wykonawczych stosujących się do tzw. korpusu służby cywilnej, co pozwala przyjąć, że był zatrudniony w oparciu o przepisy ustawy o służbie cywilnej, która regulowała jego status jako funkcjonariusza publicznego;

4)

art. 115 § 13 pkt 4 oraz art. 115 § 19 k.k. poprzez ich błędne pominięcie, w sytuacji gdy rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej i z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób,

5)

art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznik prasowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisemnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 674/14 oraz z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 54/14 na okoliczność, że rzecznik prasowy Ministerstwa zgodnie z aktualnym brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej, nie jest osobą wykonującą czynności usługowe, lecz osobą pełniącą funkcje publiczne.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zadania rzecznika koncentrują się na zadaniach o charakterze informacyjnym, nie są to zadania o charakterze decyzyjnym. Nadto, co do zasady, informacje o zarobkach poszczególnych pracowników objęte są ochroną na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia (...) sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami i sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności. Zaznaczył, że osoba pełniąca funkcję rzecznika prasowego w Ministerstwie pełni swoje obowiązki będąc przy tym osobą sprawującą funkcję kierowniczą w Ministerstwie jako dyrektor departamentu. Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja, dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jakie otrzymał za czerwiec 2015 r., posiada walor informacji publicznej.

Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, dotycząca wynagrodzenia pracownika Ministerstwa, pochodzącego ze środków publicznych, stanowi informację podlegającą udostępnieniu, czy ochronie w świetle przesłanki określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z ww. przepisu wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami i sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prawa do prywatności.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prawo do prywatności także w tym zakresie podlega jednak ograniczeniom przewidzianym w ustawach, zarówno wobec organów władzy jak i innych osób. Informacje takie często podlegają z mocy przepisów ustaw ujawnianiu wobec organów administracji państwowej (np. urzędów skarbowych) i nie stanowi to naruszenia sfery prywatności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej także wprowadza ograniczenie prawa do prywatności w tym zakresie. Zapis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, zawiera ustawowe ograniczenie prawa do prywatności. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, publ. Wokanda 2004 nr 2, s. 19), dokonując interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraził pogląd, iż cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Warto w tym miejscu powołać również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjny zaprezentowany w wyroku z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. też wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, publ.j.w.).

Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny, którego definicję zawiera art. 115 § 13 pkt 4 k.k., a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36), do zadań rzeczników prasowych należy - poza zadaniami wymienionymi w ust. 1 i 2, tj.m.in. publicznym prezentowaniem działań organów administracji rządowej - współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przy czym nawet jeżeli - jak wskazuje organ - rzecznik prasowy nie wydaje (nie podpisuje) decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a więc nie wydaje rozstrzygnięć procesowych, to jednak posiada pewien zakres kompetencji decyzyjnych w zakresie realizacji zadań wynikających z ww. ustawy.

Do zadań rzecznika prasowego Ministra, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, należy: (1) wyjaśnianie działań, inicjatyw i programów podejmowanych przez ministra, w tym w szczególności wydawanie oświadczeń i publiczne prezentowanie działań ministra, (2) przedstawianie stanowiska ministra w sprawach należących do zakresu jego działania, (3) komentowanie wydarzeń krajowych i zagranicznych w zakresie działań ministra, (4) udzielanie odpowiedzi na publikacje prasowe oraz audycje radiowe i telewizyjne, a także materiały rozpowszechniane w innych środkach masowego przekazu, dotyczące działalności ministra, (5) przekazywanie komunikatów urzędowych do opublikowania w środkach masowego przekazu.

Wykonywanie zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu nie stanowi czynności usługowej, co przesądza o pełnieniu przez rzecznika prasowego Ministra funkcji publicznej.

Zajmowanie przy tym stanowiska dyrektora Centrum Informacyjnego Ministerstwa, a więc stanowiska kierowniczego w urzędzie Ministra - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - ugruntowuje tylko pogląd o pełnieniu przez rzecznika prasowego Ministra funkcji publicznej. Nadmienić należy, że dyrektor ww. komórki organizacyjnej dysponuje środkami publicznymi, jest bowiem odpowiedzialny za planowanie i realizowanie budżetu (§ 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 25 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2010 r. z późn. zm.). W tym więc zakresie zarządza środkami finansowymi Ministerstwa, jest odpowiedzialny za prawidłowe ich wydatkowanie, zgodnie z zakresem zadań komórki organizacyjnej, którą kieruje.

W sprawie niniejszej żądana przez wnioskodawcę informacja ma związek z pełnioną funkcją publiczną. Dotyczy wynagrodzenia uzyskanego w związku z pełnioną funkcją publiczną, finansowanego ze środków publicznych. Powołanie się na prawo do prywatności nie jest w świetle powyższego trafne.

Ustalenia tego nie zmienia okoliczność, że znane jest imię i nazwisko osoby, która funkcję rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniła w czerwcu 2015 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był wnioskiem ad personam. Fakt, że z istoty zadań nałożonych na rzecznika prasowego Ministra wynika powszechna dostępność danych osobowych (imienia i nazwiska) osoby pełniącej tę funkcję nie powoduje, że żądane dane - o wydatkach ze środków publicznych - przestają mieć charakter informacji publicznej, czy też, że żądanej informacji nie można w takiej sytuacji uznać za związaną z pełnioną funkcją.

Powyższej oceny nie zmienia również fakt, że osoba, której wnioskowana informacja dotyczy, odmówiła wyrażenia zgody na jej udostępnienie. Odmowa ta bowiem, w świetle powyższych ustaleń - pozostaje prawnie bezskuteczna.

Stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Zatem, nie tylko takie dane, jak imię, nazwisko, adres zamieszkania lub wiek stanowią dane osobowe, lecz charakter taki mają również informacje o wynagrodzeniu.

Dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji. Przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej, nieuzasadnione jest zatem powoływanie się na ochronę danych osobowych wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Jeśli bowiem żądana informacja publiczna dotyczy imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, czy też innych danych określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (w tym kompetencji, sposobu powołania na stanowisko) lub nawet informacji w niej niewymienionych, a ściśle związanych z pełnioną aktualnie lub w przeszłości funkcją publiczną - w tym informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie uzyskane w związku z pełnioną funkcją publiczną - nie jest uprawnione powoływanie się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na ustawę o ochronie danych osobowych, czy prawo do prywatności.

W sprawie niniejszej, informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w czerwcu 2015 r. - wobec wykonywania przez osobę pełniącą tę funkcję publiczną zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu - stanowi informację związaną z funkcjonowaniem organu administracji rządowej oraz z wydatkowaniem środków publicznych.

W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi, że zasadniczo orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, w tym wynagrodzenia rzeczników prasowych Ministrów. Powyższy pogląd uzyskał akceptację m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 770/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż wnioskowane informacje "dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie na takim stanowisku. Dysponowanie przez wnioskodawcę personaliami osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko nie zmienia charakteru zapytania o wydatkowanie środków publicznych. Skarżącemu nie chodzi bowiem o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środkach finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem przedmiotowego stanowiska pracy. Tego rodzaju informacja dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tworzy zatem, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych". Analogiczne stanowisko wyrażono również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/15 (publ.j.w.).

Konkludując Sąd stwierdza, iż nie jest prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym ograniczenie dostępu do żądanej informacji publicznej znajduje uzasadnienie w prawie do ochrony danych osobowych, czy prawie do ochrony prywatności. Z tego względu nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co zasadnie podniósł skarżący. Naruszenie powołanego przepisu miało wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Dodatkowo Sąd wskazuje, iż podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 (publ.j.w.), iż Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku (podpisu wniosku) o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania decyzji. Z kolei w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego - stosownie do przepisu art. 63 § 3a k.p.a., podanie powinno: (1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; (2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; (3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Stosownie do art. 20a ust. 1 powołanej ustawy, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP.

Końcowo, mając na uwadze wniosek dowodowy zawarty w skardze, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 674/14, a także z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 54/15 znane są Sądowi z urzędu, co skutkuje odmową uwzględnienia wniosku skarżącego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.