II SA/Wa 1566/19, Istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu potwierdzającego fakt pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3046882

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Wa 1566/19 Istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu potwierdzającego fakt pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk, Tomasz Szmydt.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. H. J., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z (...) listopada 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby, ze wskazaniem zajmowanych stanowisk służbowych; podniósł, że - zaliczony przez Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" - okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa został błędnie określony; powołał się również na rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych; dowodem tego mogą być m.in. pozytywne opinie służbowe, otrzymane nagrody czy też odznaczenia (w tym Brązowy Krzyż Zasługi); nadmieniono, że Wnioskodawca przyczynił się do wzrostu profesjonalizmu i skuteczności działań Straży Granicznej, w której pełnił służbę z wielkim poświęceniem oraz z narażeniem życia i zdrowia,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w (...) Oddziale Straży Granicznej (...) czerwca 2006 r.; ma ustalone prawo do emerytury; jej wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,

- wedle informacji z IPN (pismo z (...) marca 2017 r. - informacji o przebiegu służby) wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od (...) kwietnia 1989 r. do (...) lipca 1990 r.; całkowity okres służby Wnioskodawcy to 19 lat, miesiąc i 20 dni; z tego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi rok, 3 miesiące i 24 dni,

- z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- pismem z (...) marca 2018 r. informację o przebiegu służby Wnioskodawcy przekazał Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako "SG"); ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Wnioskodawca - po 12 września 1989 r. - rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w SG; wymieniono działania, realizowane przez SG, które zakończyły się sukcesem dzięki m.in. zaangażowaniu i profesjonalizmowi Wnioskodawcy; wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi oraz urlopami nagrodowymi; ponadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązowym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej; w materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzeniu Wnioskodawcy kar dyscyplinarnych; ze względu na charakter wykonywanych zadań, mogły wystąpić sytuacje, w których Wnioskodawca narażał swoje życie i zdrowie; brak jest jednak dokumentów to potwierdzających, a także odnoszących się wprost do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek - krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z (...) czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że Wnioskodawca pełnił służba na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 3 miesiące i 24 dni; całkowity okres jego służby to 19 lat, miesiąc i 20 dni; taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) - nie może być oceniony jako krótkotrwały,

- nie kwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w SG a zgromadzone w sprawie dokumenty nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby; brak jednak jakichkolwiek dokumentów, świadczących o tym, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter zadań, realizowanych w jednostkach organizacyjnych SG i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; służba w tej formacji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby ów wymóg,

- mając na względzie analizę zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a, wskazane w art. 8a pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do zarzutu, dotyczącego błędnego wyliczenia okresu pełnienia przez Wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa wskazano, że jeżeli Wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na błędne - jego zdaniem - zapisy, dotyczące przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien podnieść tę kwestię nie w ramach postępowania, prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i wnosić o zmianę sporządzonej informacji; zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa; stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb; w myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów k.p.a.; z kolei od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w (...) Wydział Ubezpieczeń (...); wszelkie zatem zastrzeżenia, do tej decyzji, z uwagi na jej niezgodność z przepisami lub stanem faktycznym, Wnioskodawca mógł zgłosić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w Warszawie z (...) listopada 2013 r. sygn. akt. (...)); prowadzone, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny - ma ono odmienną podstawę prawną; nie dotyczy ustalenia prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów, decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach; w tym świetle organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez IPN,

- nawiązując do przesłuchania w charakterze świadków wskazanych we wnioskach osób stwierdzono: organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez IPN oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby, przesłaną przez Komendanta Głównego SG; ponadto - na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. - nie uwzględniono tego żądania, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 2, 30, 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.),

- art. 6 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 z późn. zm.),

- art. 20, 21 oraz 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569),

- art. 7, 7a, 8, 9, 75 § 1, art. 77 oraz 78 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a.

W szerokim uzasadnieniu skargi sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu, wychodząc że błędnie oceniono służbę Wnioskodawcy, jako nie mającą charakteru krótkotrwałej. Bezpodstawnie uznano także, jakoby w okresie służby na rzecz państwa demokratycznego nie miał on szczególnych zasług. Przywołano fakt bycia przezeń prekursorem przy realizację czynności o charakterze niejawnym, w ramach działań SG. Zarzucono, że organ pominął szczególne okoliczności, związane z pełnieniem przezeń służby w strażnicy Wojsk Ochrony Pogranicza (dalej WOP) w (...):

- obowiązek podjęcia służbowy wobec wyznaczenia rozkazem,

- jej pełnienie w okresie poprzedzającym zmianę ustroju politycznego,

- wykonywanie wyłącznie zadań, odnoszących się do ochrony granicy państwowej, bez jakichkolwiek elementów represyjnych czy też innych, zasługujących na potępienie,

- specyfikę służby - świadczenie pomocy mieszkańcom miejscowości przygranicznej przez żołnierzy WOP, którzy cieszyli się najwyższym zaufaniem społecznym a nie byli prześladowcami.

Wnioskodawca podnosił także, że obniżenie wysokości świadczeń - po zwolnieniu ze SG, wobec pełnienia uprzednio służby WOP - prowadzi do ukształtowania innej sytuacji względem jego kolegów, którzy odbywali z nim wspólnie służbę w tej formacji, lecz zostali później w formacjach mundurowych jako żołnierze zawodowi. Podlegają oni ubezpieczeniu społecznemu, w myśl odrębnych przepisów, gdzie analogicznego reżimu (obniżenie uposażeń emerytalnych) nie ustanowiono.

Wniesiono o uchylenie skarżonego aktu oraz uznanie uprawnień do świadczenia emerytalnego w nieobniżonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. W skardze podnoszono wprawdzie, że charakter wykonywanych w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa zadań był szczególny. Nie może mieć to jednak znaczenia dla oceny, czy ustawowo definiowana służba na rzecz totalitarnego państwa, jako odbywana w określonych - enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jednostkach - miała charakter krótkotrwały. Ma to natomiast ewentualne znaczenie, gdy służba jest faktycznie krótkotrwała, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne danej ustawy. Szerzej o tym - w dalszej części uzasadnienia.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznaczne jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłącznie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby - z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia byłoby warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłaby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm - tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - tam gdzie jego intencja możliwa jest do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz przywołany trafnie przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy była zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, iż nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - stanowi wyrażony expressis verbis przez prawodawcę jeden ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zastawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie-wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z (...) września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 670/19 oraz (...) listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19 (dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej jako "CBOSA").

Z kolei kwestia, czy przyjęte rozwiązania w zakresie obniżenia świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy (przepisy art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej) są zgodne z regułami konstytucyjnymi pozostaje - przy uwzględnieniu zasady trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP.) - w kompetencji uprawnionego konstytucyjne w danym zakresie organu - Trybunału Konstytucyjnego (tak art. 188 pkt 1 Konstytucji).

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza jednak o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres nieznacznie przekraczający rok (rok i niecałe 4 miesięce) może być potocznie określony jako krótkotrwały. Nie może takiej oceny zmienić okoliczność faktyczna danej sprawy że cały okres służby Wnioskodawcy w służbach mundurowych był stosunkowo krótki (nieco ponad 19 lat). Niewspółmiernie bowiem przewyższał okres służby na rzecz państwa totalitarnego. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", w rozpatrywanym przypadku, takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia tego pojęcia.

Orzekając w sprawie mylnie wobec tego przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała rok i nie całe 4 miesięce, przy pełnieniu obowiązków ponad 19 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to zdaniem organu zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie było podstaw, aby założyć a priori, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie powinien znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawcy. Czyni to zasadnymi zarzuty, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią wymienionych w skardze art. 7, 77 § 1 lecz także art. 80 k.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu - np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę (tu w SG, wobec uprzedniej służby w WOP). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych (w tym zawarte w przepisach wymienionych w skardze), które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Jak wskazywano, poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Straży Granicznej, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne). Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach w SG. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy w zaświadczeniu o służbie Wnioskodawcy, wydanego przez formację, gdzie pełnił on służbę, wskazano na znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia - w związku z wykonywanymi zadaniami - sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. W toku postępowania Skarżący podnosił też zresztą, że pełnił także służba w szczególnych warunkach - np. operacje niejawne. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował, nie oceniając także czy specyfika tych działań wiąże się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Pominięto także, że Wnioskodawca - jak twierdził - był prekursorem w rozwijaniu nowych form technik operacyjnych SG.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, uzyskanie przez Wnioskodawcę, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Brązowego Krzyża Zasługi, jego wielokrotne wyróżnianie przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz urlopami nagrodowymi. Przykładowo - co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl. w Dz. U. z 2019 r. poz. 25 z późn. zm.) - Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Pominięto także kwestie uhonorowanie Wnioskodawcy Brązowym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej, nie odnosząc się do warunków jego nadania, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszone w skardze warunki jej podjęcia (wobec rozkazu) czy inne uwarunkowania jak rodzaj faktycznie pełnionej służby, a w końcu szczególna jej krótkotrwałość. Jak trafnie przyjęto w judykaturze, nawet kilkuletnie okres służby należy kwalifikować jako krótkotrwałym. Tak więc jej pełnienie przez niewiele ponad rok musi być także rozważane w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla zastosowanie przewidzianego przez prawodawcę wyjątku od zasad ogólnych - obniżenia świadczeń emerytalnych lub rentowych. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie wprawdzie organ odnotował, że kwestia czy pełniona była w ogóle służba na rzecz na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w mniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Jednakże żądania przeprowadzenia dowodów ze świadków mogą dotyczyć konkretnych okoliczności pełnienia przez Wnioskodawcę służby zarówno w okresie państwa totalitarnego jak i w czasie służby na rzecz państwa demokratycznego. W tym kontekście organ rozważy wnikliwie, czy nie jest zasadne dopuszczenie wnioskowanych dowodów ze świadków, przy uwzględnieniu prawidłowo odkodowanych przesłanek zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnoszenie się wobec tego przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 75 § i art. 78 § 1 oraz art. 81a k.p.a. byłoby przedwczesne. W kontekście oceny stanu prawnego, prezentowanej przez organ, Sąd nie dostrzegł z kolei naruszenia reguł art. 8 i 9 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie znajdzie natomiast zastosowania - wymieniona w skardze, a mająca charakter materialno prawny, lecz zamieszczona w przepisach proceduralnych - norma art. 7a k.p.a. Wykładany przepis - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - stanowi bowiem regulację szczególną i określa w istocie zakres przywileju - wyłączenia ze stosowania zasad ogólnych. Nie dotyczy więc wprost nakładanych obowiązków ani ograniczenia, czy odebrania uprawnień, w myśl dyspozycji wskazanego przepisu Kodeksu.

Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z wykonywaniem zadań na rzecz demokratycznego państwa w SG, gdzie praca Wnioskodawcy była doceniana przez władze publiczne - postrzega przyjęte przez ustawodawcę regulacje jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin (co może obejmować także kontekst zróżnicowania sytuacji prawnej osób, które kontynuowały służbę po 1990 r. w różnych formacjach mundurowych - także w wojsku albo SG), będzie badane przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w (...) zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P4/18. Wobec jej charakteru - dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) - powinna ona zostać rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił natomiast żądania Wnioskodawcy o zobowiązanie organu, do wydania decyzji o określonej treści (w realiach niniejszej sprawy oczywistą intencją skarżącego było wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy uposażeniowej, nie zaś przyznanie mu świadczenia o określonej wysokości, jak napisał w skardze), co generalnie dopuszcza art. 145a § 1 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części jej okoliczności faktycznych, do których w ogóle organ się odnosił. Wskazana regulacja nie może natomiast znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłania do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.