Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1653368

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 lutego 2015 r.
II SA/Wa 1281/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.).

Sędziowie WSA: Anna Mierzejewska, Danuta Kania.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) maja 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Oddziału Regionalnego w (...) Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 13 ust. 6 w związku z art. 51 ust. 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), odmówił T.S. przydzielenia miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w (...).

W uzasadnieniu podał, że żołnierz otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery z naliczeniem z m. (...) oraz posiada lokal mieszkalny położony w (...) przy ul. (...). Zrealizował zatem uprawnienia do zakwaterowania w garnizonie (...) oraz miejscowości pobliskiej i nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 21 ust. 10 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, które pozwalałyby przyznać bezpłatne miejsce internatowe w (...), tj. miejscu pełnienia służby.

Od powyższej decyzji T.S. złożył odwołanie, wskazując na błędnie ustalony stan faktyczny. W ocenie strony, stacją usytuowaną bliżej miejsca zamieszkania, oddaloną o ok. 3,2 km jest (...), a nie jak podał organ (...). Podkreślił, że jeżeli w danej miejscowości funkcjonuje kilka przystanków danego przewoźnika to przy określaniu czy miejscowości są miejscowościami pobliskimi należy uwzględnić przystanek/stację położony najbliżej miejsca zamieszkania/pełnienia służby. Czas dojazdu pomiędzy stacjami (...) a (...) wynosi w obie strony 2 godziny i 10 minut i wówczas (...) nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu tej ustawy.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia (...) maja 2014 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7, art. 21 ust. 1, 2, 6 i 10 i art. 51 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) o odmowie przydzielenia stronie miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym miejscowość (...), gdzie T.S. zamieszkuje i zaspokoił potrzeby mieszkaniowe korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest miejscowością pobliską do (...), gdzie obecni pełni zawodową służbę wojskową.

Organ podkreślił, że miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, jest miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. W sytuacji kiedy w tej miejscowości funkcjonuje komunikacja kilku przewoźników publicznych (np. PKP i PKS) należy brać pod uwagę przystanek (stację) usytuowane najbliżej miejsca zamieszkania i służby tego z przewoźników, który spełnia wskazane powyżej kryterium czasowe. Przy ustalaniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości.

W toku postępowania ustalono, że wskazane przez stronę połącznie pomiędzy stacjami (...) (najbliżej miejsca zamieszkania) a (...) (najbliżej miejsca pełnienia służby) wymaga przesiadki na stacji (...), a zatem odbywa się w dwóch etapach. Pierwszy etap realizuje pociąg łączący dwie inne miejscowości, którego stacją początkową jest (...) (ew. (...), (...)), a stacją końcową (...), natomiast drugi etap to przejazd łączący bezpośrednio miejscowości (...) i (...).

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że stacja (...) nie obsługuje przejazdu pociągu relacji łączącej bezpośrednio (...) i (...). Przejazd pomiędzy stacjami PKP i oczekiwanie na przesiadkę odbywa się w obrębie tej samej miejscowości (...) i nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, o którym mowa w ustawowej definicji miejscowości pobliskiej. Choć T.S. korzysta z jednego przewoźnika PKP to poruszanie się pomiędzy samymi tylko stacjami PKP w obrębie jednej i tej samej aglomeracji miejskiej ma charakter komunikacji miejskiej, której nie wlicza się do czasu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej.

W ocenie organu odwoławczego, trasę dojazdu z (...) do (...) i z powrotem wyznacza stacja (...), jako najbliższa do miejsca zamieszkania, zaś stacją najbliższą do miejsca pełnienia służby jest (...), gdyż są to stacje przewoźnika PKP realizującego w sposób bezpośredni przejazd pomiędzy tymi miejscowościami.

Na podstawie rozkładu jazdy PKP ustalono, że czas przejazdu z (...) wynosi w obie strony 80 minut. Gdyby nawet przyjąć, za organem I instancji, że stacją położoną najbliżej miejsca zamieszkania strony jest (...) to czas przejazdu w tę i z powrotem wydłużyłby się o ok. 10 minut i nie przekroczyłby 90 minut.

Skoro zatem czas przejazdu w obie strony mieści się w dopuszczalnym przez ustawodawcę dwugodzinnym przedziale czasowym to (...), gdzie T.S. poprzez uzyskanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery zaspokoił uprawnienia do zakwaterowania, spełnia ustawowe kryteria dla miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.S. wniósł o uchylenie decyzji z dnia (...) maja 2014 r. oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w przypadku, gdy skorzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

* art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,

* art. 69 w zw. z art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

* art. 1a ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie wadliwej wykładni.

Zdaniem wnoszącego skargę, organ dopuścił się zawężającej interpretacji na niekorzyść strony. Powołał się na zbieżny ze swoim stanowiskiem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/13, w którym stwierdzono, że organ błędnie zinterpretował przepisy prawa i w sposób nieuzasadniony przyjął, że miejscowość miejsca pełnienia służby i miejsca zamieszkania są miejscowościami pobliskimi i skarżącemu nie przysługuje prawo do korzystania z zakwaterowania w miejscu pełnienia służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Pismem z dnia (...) października 2014 r. T.S. podtrzymał skargę, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z opinii w sprawie interpretacji pojęcia "miejscowość pobliska" wydanych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w latach 2010-2013. Podkreślił, że organ zmieniając stanowisko w tym przedmiocie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11 nie wziął pod uwagę, że powyższy wyrok ma znaczenie incydentalne oraz dotyczy tej konkretnej sprawy. W ocenie skarżącego, czas dojazdu, tj. po trasie (...) (...) przekracza 2 godziny.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej lub wypłaty świadczenia mieszkalnego.

Stosownie do treści art. 51 ust. 4 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, miejsce w internacie lub kwaterze internatowej nie przysługuje, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, albo w miejscowości pobliskiej, albo żołnierz zawodowy zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe w tej miejscowości, korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6. W myśl art. 21 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. Natomiast na podstawie art. 21 ust. 10 cytowanej ustawy, prawo do zakwaterowania, realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego, wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Bezsporne w sprawie jest, że T.S. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w (...) przy ul. (...) i otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery z (...), obliczony według stawki dla garnizonu (...), a zatem skorzystał z uprawnień określonych w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 1a ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, miejscowość pobliska, to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza, zgodnie z rozkładem jazdy, dwóch godzin w obie strony, łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której skarżący pełni służbę ((...)) jest miejscowością pobliską do miejsca zamieszkania ((...)). Dojazd z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego nie powinien przekroczyć łącznie czasu dwóch godzin.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że (...) jest miejscowością pobliską w stosunku do (...).

Przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych, zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można oceniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, bowiem definicja miejscowości pobliskiej stanowi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej określa, że trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania, brak zatem podstaw do uwzględnienia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej. Co prawda ustawodawca w przypadku żołnierzy zawodowych nie zastrzegł na wzór innych ustaw mundurowych (np. o Policji, o Służbie Więziennej), że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby. Jednak w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 1945) ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, który z dniem 1 lipca 2010 r. nadał nowe brzmienie definicji miejscowości pobliskiej, prawodawca wskazuje na spójność tego pojęcia z funkcjonującym rozwiązaniem w ustawie o Policji (art. 88 ust. 4), które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości. Zatem wolą ustawodawcy było, aby pojęcia te były rozumiane tożsamo. Choć ta wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, to jednak powinna być brana pod uwagę przy interpretacji wskazanych regulacji. Dosłowne odczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po pierwsze, nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie, komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski, mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony dwie godziny i wtedy, mimo, że żołnierz zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, bądź nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11).

Reasumując, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo ustalił, że czas przejazdu pomiędzy stacją najbliższą miejsca zamieszkania, tj. (...), a stacją najbliższą miejsca pełnienia służby, tj. (...), wynosi w obie strony ok. 80 minut. Organ uwzględnił połączenia w godzinach pozwalających na przybycie żołnierza zawodowego do miejsca pełnienia służby (połączenie (...) - (...), wyjazd godz. 6:41, przyjazd 7:22, czas przejazdu 41 minut) oraz dogodny powrót do miejsca zamieszkania (połączenie (...) - (...), wyjazd 16:12, przyjazd 16:51, czas przejazdu 39 minut). Także przyjmując, za organem I instancji, że stacją położoną najbliżej miejsca zamieszkania jest (...) to czas przejazdu w obie strony nie przekroczyłby 90 minut.

Organy zasadnie zatem przyjęły, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie przysługuje mu miejsce w internacie lub kwaterze internatowej w (...).

Słusznie również organ odwoławczy uznał, że przesiadka na dworcu (...) nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, bowiem stacja (...) nie obsługuje połączeń PKP na trasie (...).

Powołany w skardze przez T.S. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/13 nie ma odniesienia do niniejszej sprawy, bowiem został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2888/13 uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę, wskazując, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast zarzut naruszenia art. 69 w zw. z art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem powyższe przepisy nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.