Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613819

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 października 2014 r.
II SA/Wa 1155/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj.

Sędziowie WSA: Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras (spraw.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) maja 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

S. wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie następującej informacji publicznej i przesłanie jej pocztą elektroniczną:

1. Wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów.

2. Wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 141 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów.

3. Wysokości funduszu nagród, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów.

4. Przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r.

5. Przeciętnej liczby pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r.

6. Przeciętnej liczby funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r.

Pismem z dnia (...) marca 2014 r. Zastępca Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów udzielił informacji publicznej żądanej w pkt 4, 5 i 6 wniosku, tj. przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r., przeciętnej liczby pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r. i przeciętnej liczby funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w 2012 i 2013 r. Natomiast co do informacji zawartej w pkt 1, 2 i 3 wniosku stwierdził, że jest to informacja publiczna przetworzona i w tej sytuacji wezwał do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Następnie Minister Finansów decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w pkt 1, 2 i 3 wniosku z dnia (...) lutego 2014 r., tj. wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów, wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 141 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów i wysokości funduszu nagród, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 i 2013 r. w Ministerstwie Finansów. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wskazane już wyżej pismo z dnia (...) marca 2014 r. i tym samym nie został wykazany szczególny interes publiczny. Dodał również, że sam organ nie dopatrzył się istnienia szczególnego interesu publicznego bowiem istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, iż zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Stowarzyszenie realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy. Zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Ponadto podstawową zasadą konstytucyjną dotyczącą funkcjonowania organów władzy publicznej jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wszystkie wydatki ponoszone przez Ministerstwo Finansów, w tym wydatki za rok 2012 oraz 2013 objęte wnioskiem, ponoszone są zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i podlegają kontroli, w tym również corocznej kontroli Najwyższej Izby Kontroli w zakresie wykonania budżetu państwa. Zauważono też, że wyniki kontroli dotyczące wykonania budżetu państwa oraz jego poszczególnych części są publikowane na stronie internetowej NIK. W uzasadnieniu powołano się również na orzecznictwo sądowe.

We wniosku z dnia (...) kwietnia 2014 r. do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku, z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.);

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.),

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.;

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że przytoczenie wyrwanych z kontekstu zdań z wyroków Sądów nie tworzy prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji, jak również z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi danymi dysponuje Minister i jakie czynności oraz dlaczego mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej. W kontekście obowiązków nałożonych przez art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. stwierdzono, że decyzja nie spełnia elementarnych wymagań co do jej składników, bowiem brak w niej jest prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Ponadto nie wskazano jako podstawy prawnej w rozstrzygnięciu decyzji art. 104 k.p.a., a zawarte w uzasadnieniach decyzji bardzo ogólne twierdzenia nie przekonują strony co do słuszności rozstrzygnięcia decyzji. Niezależnie od powyższego wskazano, że prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw w demokracji, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2009 r. sygn. K 26/08 i art. 61 Konstytucji gwarantuje maksymalną jawność życia publicznego, w tym prawidłowości działania organów administracji rządowej szczebla terenowego, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3, winny zostać stosowane wyjątkowo. Niezależnie od powyższego wskazano, że twierdzenia organu są gołosłowne, bowiem cytaty z kilku wyroków sądów bez powiązania ze sprawą nie mogą zastąpić rzetelnego wyjaśnienia dlaczego, zdaniem Ministra, nie zachodzi przesłanka do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Cytaty wyroków sądów wyrwane z kontekstu nie mogą również zastąpić rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wymaganego dla decyzji administracyjnej w kontekście twierdzenia organu, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Minister Finansów decyzją z dnia (...) maja 2014 r. nr (...), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 i 2 określa materialne prawo do informacji oraz jego zakres, a szczegółowe dyrektywy proceduralne konkretyzujące formy i tryb udostępniania informacji publicznej zawierają, między innymi, przepisy ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z kolei w art. 2 stanowi się, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby je wykonującej nie wolno żądać wskazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym samym ustawodawca uznał, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej ma charakter wyjątku. Jednakże w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Zgodnie z ustawą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na prawo do informacji publicznej składają się między innymi uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zatem uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii, organ uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia takich działań, lub może je podjąć bez uzyskania informacji. W zaskarżonej decyzji organ wyraźnie wskazał szereg czynności niezbędnych do sporządzenia wnioskowanych informacji, stwierdzając, że w celu przygotowania odpowiedzi dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 r. oraz w 2013 r. w Ministerstwie Finansów, niezbędne będzie dokonanie przeglądu dokumentacji z lat 2012 - 2013, a następnie na podstawie tych dokumentów sporządzenia nowych zestawień danych, a w dalszej kolejności zredagowania otrzymanych informacji. W związku z powyższym, wytworzenie żądanych informacji, wymagać będzie od organu wykonania dodatkowych czynności, takich jak przegląd raportów dotyczących wykonania funduszu wynagrodzeń w podziale na poszczególne lata 2012 - 2013 oraz w podziale na poszczególne grupy pracownicze, o których mowa: w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.), sporządzenia nowych zestawień dotyczących funduszu nagród w podziale na fundusz utworzony i rozdysponowany, dokonania stosowanych obliczeń funduszu nagród dla każdej grupy pracowniczej a następnie na podstawie wytworzonych informacji, opracowania informacji w zakresie utworzonego i rozdysponowanego funduszu nagród w 2012 r. i 2013 r. w podziale na poszczególne grupy pracowników. Przeprowadzenie wszystkich wymienionych powyższej czynności czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie związane jest z istnieniem przesłanki interesu publicznego. Ponadto niezależnie od użytych technik, rozwiązań oraz narzędzi, przygotowanie żądanej informacji w tym zakresie będzie czasochłonne oraz wymagać będzie zaangażowania istotnych środków osobowych. Przeprowadzenie wszystkich wymienionych powyżej działań czyni zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie związane jest z istnieniem przesłanki szczególnego interesu publicznego. Ponadto na dzień złożenia wniosku, organ nie dysponował gotową informacją w zakresie żądanym, bowiem Ministerstwo Finansów gromadzi i przechowuje dane zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Stosownie do postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), plan finansowy jednostki budżetowej ujmuje dane o wysokości dostępnych środków, z uszczegółowieniem funduszu płac do: paragrafu, projektu/programu oraz statusu zatrudnienia. W planie tym nie są wyodrębniane w osobnej jednostce redakcyjnej środki na nagrody. W sprawozdaniach dotyczących wykonania wydatków, to jest Rb - 28, Rb - 70 sporządzanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), podaje się jedynie zbiorcze informacje na temat wynagrodzeń, bez konieczności wyodrębniania danych dotyczących nagród. Jednostka prowadząc ewidencję z uwzględnieniem powyższych zasad może tworzyć w księgach rachunkowych dodatkowe konta analityczne, jednakże niezależnie od użytych technik, rozwiązań oraz narzędzi, w celu przygotowania danych w określonym układzie niezbędne jest dokonanie stosownych rozliczeń, zestawień oraz podsumowań. Dalej stwierdzono, że żaden przepis ustawy nie nakłada na podmioty udostępniające informację publiczną obowiązku dokonania symulacji wytworzenia żądanej informacji w celu szczegółowego opisania każdej czynności jaka byłaby podejmowana w celu jej wytworzenia. Przetworzenie informacji, jak wyżej wskazano, wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Wobec powyższego niezasadny wydaje się zarzut o istnieniu informacji w ewidencjach, dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej. Dalej podano, powołując się na orzecznictwo, że suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzania wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Mimo, iż wnioskodawca nie wykazał takiego interesu przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10 podniósł, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie, z punktu widzenia interesu publicznego, dla ogółu obywateli, są istotne dla potencjalnie dużej liczby podmiotów, że mogą mieć wpływ na funkcjonowanie określonych podmiotów publicznych, uczestników życia społecznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się z argumentami, iż: "(...) Minister Finansów twierdzi, że nie ma informacji nawet o odpisach ogółem na fundusz nagród, a nawet o wypłatach ogółem z tego funduszu. Uważamy, że to niemożliwe, gdyż dane takie są gotowe i Minister jest w ich posiadaniu, bo obowiązek ich sporządzania i przekazywania wynika z polecenia skierowanego (między innymi) do Ministerstwa Finansów przez Szefa Służby Cywilnej (sprawozdania dyrektorów generalnych urzędów z realizacji zadań wynikających z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej). Wnioskowane dane zawarte w punktach 1,2 i 3 wniosku są dostępne od ręki, gdyż muszą wynikać z ewidencji "księgowej i dane te powinny zostać udostępnione bez zbędnej zwłoki", bowiem Ministerstwo Finansów nie przekazuje informacji do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w żądanym przez Wnioskodawców układzie. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że "Jak wynika z opisu modułu Płace użytkowanego w Ministerstwie Finansów systemu kadrowo-płacowego (...) w prosty sposób można uzyskać dowolne informacje dotyczące wynagrodzeń każdej z grup pracowniczych", gdyż opis modułu Płace systemu (...) nigdzie nie wskazuje o łatwości wybrania takich danych. Natomiast przytoczony dalej opis funkcjonalności "Lista/Wybierz grupę" użytkowanego w Ministerstwie Finansów systemu (...) został zacytowany z instrukcji obsługi modułu Kadry, według której, funkcjonalność ta służy do: "definiowania, zapamiętania i wyboru grupy (listy) pracowników, na których będzie prowadzone przetwarzanie. Osoby te są wybierane do kontekstu pracy, dzięki temu mechanizmowi można wykonywać wszelkie zestawienia z uwzględnieniem tylko tej wybranej grupy osób". Przedstawione we wniosku dalej stwierdzenie: "na przykład z podziałem na wydział, departament, stanowisko, itp.). Możliwe jest na przykład wybranie grupy wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody, a także wysokości (sumy) wypłaconych z funduszu nagród środków" jest własnym dopowiedzeniem wnioskodawcy. Wykonanie zestawienia w żądanym układzie dla wybranej grupy osób jest możliwe w przypadku dostępności raportu w systemie. System (...) nie ma wbudowanego raportu, który pokazałby sumy nagród przyznanych dla wybranej grupy pracowników za wskazany okres czasu, zatem nie jest możliwe w "prosty sposób" wybranie danych z systemu w żądanym przez Wnioskodawców układzie. Znajomość systemu (...) tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określania złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Zatem nie zostało wykazane, w jaki sposób uzyskanie żądanej informacji może wpłynąć na wykonywanie zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, a więc może stanowić szczególny interes społeczny. Ponadto, co do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci nie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz oceny na tej podstawie, czy okoliczności zostały udowodnione (art. 80), a także niewłaściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 i § 3), wskazano, że w uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "informacji przetworzonej", Minister powołał tezy orzecznictwa odnoszące się do wykładni pojęcia "informacja przetworzona" i wskazał na art. 3 ust. 1 pkt ustawy, który stanowi o konieczności wykazania interesu publicznego, gdy wnioskujący ubiega się o udzielenie informacji przetworzonej. W decyzji znalazło również odzwierciedlenie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo wskazał jakie czynności musiałby podjąć aby wnioskowaną informację przekazać Wnioskodawcom w żądanym kształcie (w tym miejscu należy ponownie podkreślić, że żaden przepis ustawy nie nakłada na podmioty udostępniające informację publiczną obowiązku dokonania symulacji wytworzenia żądanej informacji w celu szczegółowego opisania każdej czynności jaka była podejmowana w celu jej wytworzenia). W decyzji zostało również szczegółowo omówione pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" oraz uzasadnione dlaczego okoliczności wskazane przez Wnioskodawców nie mogą zostać uznane za dowodzące istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, którego istnienie jest warunkiem koniecznym do przekazania informacji publicznej przetworzonej. Nie zgodzono się również z zarzutem, że decyzja zyskuje kolejną ułomność w jej konstrukcji poprzez nie wskazanie jako podstawy prawnej w rozstrzygnięciu decyzji art. 104 k.p.a., gdyż odmowę udostępnienia informacji publicznej reguluje przywołany w podstawie prawnej zaskarżanej decyzji art. 16 ust. 1 ustawy jako lex specialis w stosunku do art. 104 k.p.a. Reasumując, w ocenie organu charakter żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej nie budzi wątpliwości, a wnioskujący nie wykazali istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, zaś organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Ponadto Stowarzyszenie nie przedstawiło argumentów, które pozwoliłyby na zmianę uprzednio wydanej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, włączenie do akt sprawy wnioskowanych materiałów celem oceny przez Sąd, czy to są w istocie informacje o charakterze przetworzonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie prawa w postaci:

1.

art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

2.

art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3.

art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych;

4.

art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 140 k.p.a.

W uzasadnieniu podano, że prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw w demokracji, a art. 61 Konstytucji gwarantuje maksymalną jawność życia publicznego, w tym prawidłowości działania organów administracji rządowej szczebla terenowego, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3, winny zostać stosowane wyjątkowo. Administracja publiczna, która ma pewność istnienia swego rodzaju parasola ochronnego w postaci pojęcia "informacji przetworzonej", za którym skrywa przed społeczeństwem sposób sprawowania przez nią władzy publicznej (a władza sprawowana przez organy podatkowe jest ogromna) i wydawania środków publicznych, jest bardziej podatna na zepsucie (korupcję) w znaczeniu ogólnym. Brak jawności pewnych działań, które nie są informacją przetworzoną, a które dotyczą funkcjonowania urzędów, w tym ministerstw, legalności podjętych czynności, powoduje pewne poczucie braku należytej kontroli, co może przyczynić się do powstania dość dużej swobody działania i poczucia pewnej bezkarności. Takie zepsucie ma źródło w budowaniu i systematycznym umacnianiu kurtyny tajemnicy przed obywatelami w zakresie wydatkowania środków publicznych. W państwie prawa, w państwie demokratycznym, w państwie uważającym się za państwo cywilizowane i europejskie (w dobrym tego słowa znaczeniu) takie ukrywanie przed społeczeństwem informacji publicznej jest zwyczajnie działaniem nie tylko wbrew prawu, jest naruszeniem nie tylko prawa człowieka do informacji, ale jest zaprzeczeniem zasad i wartości konstytucyjnych. Odmowa informacji publicznej w postaci dotyczącej, wydawałoby się, oczywistej informacji jest szczególnie naganna, gdyż akurat w tym przypadku nie może być wątpliwości, że jawność życia publicznego wyraża się również możliwością poznania przez opinię publiczną, jaką wielkość stanowią nagrody podane ogółem i jak zostały podzielone pomiędzy poszczególne departamenty i biura MF. Dalej wskazano, że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi i nie dość, że Minister i pracownicy MF błędnie utożsamiają konieczność przekształcenia informacji z jej przetworzeniem i pozyskaniem całkiem nowej informacji, to nie przedstawiono żadnego logicznego argumentu dla stwierdzenia, że udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Stąd też Stowarzyszenie nie musiało wykazywać szczególnego interesu publicznego, gdyż żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, natomiast Minister, jeśli bezzasadnie utrzymuje, że jest to taka informacja, to miał obowiązek precyzyjnego uzasadnienia, dlaczego nie może takiej informacji przekazać, dlaczego podział i tworzenie funduszu nagród w Ministerstwie Finansów mają pozostać skryte jakąś nieznaną tajemnicą. Niemożliwa do weryfikacji i zupełnie pozbawiona waloru dowodu jest teza Ministra o konieczności realnego wpływu pozyskania informacji przetworzonej na funkcjonowanie organów; państwa, a udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Cytaty z kilku wyroków sądów bez powiązania ze sprawą nie mogą zastąpić rzetelnego; wyjaśnienia dlaczego, zdaniem Ministra, nie zachodzi przesłanka do udostępnienia informacji! publicznej przetworzonej. Cytaty wyroków sądów wyrwane z kontekstu nie mogą również zastąpić rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wymaganego dla decyzji administracyjnej w kontekście twierdzenia organu, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Wskazano też, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej - tak art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a. W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (...) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej, postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione - komentarz do art. 33). Stowarzyszenie uważa, iż udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie dotyczącej osób, które wykonują zadania w administracji publicznej, za które otrzymują wynagrodzenia ze środków publicznych, jest szczególnie istotne społecznie i powołano się szeroko na stanowisko judykatury i doktryny.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej owo prawo nie wolno żądać interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Natomiast według art. 3 ust. 1, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3), a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Jednakże na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, zaś do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2), z tym, że odwołanie rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1) oraz uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Zatem jak wynika z wskazanego już wyżej brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną jej uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też organ badając treść wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązany był do dokonania oceny, czy żądanie obejmuje informację publiczną, o której mowa w ustawie, jak również czy jest możliwe jej udzielenie wprost, w oparciu o posiadaną dokumentację, bez dokonywania dodatkowych czynności, czy też udzielenie odpowiedzi na tak sprecyzowane żądanie wymaga zebrania informacji źródłowych, ich opracowanie i tym samym stworzenie nowej informacji, jakiej w dotychczasowym kształcie organ nie posiadał.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Finansów dokonując oceny złożonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku w zakresie objętym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, dokonał - zdaniem Sądu - prawidłowej oceny charakteru żądanej informacji i nie dopuścił się wskazywanych w skardze naruszeń, jak i innych naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Trafnie bowiem organ stwierdził, że skoro na dzień złożenia wniosku nie dysponował informacją w żądanym zakresie i w sposób przekonywujący to uzasadnił, to w celu przygotowania odpowiedzi dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w 2012 r. oraz w 2013 r. w Ministerstwie Finansów, niezbędne będzie dokonanie przeglądu dokumentacji z lat 2012 - 2013, a następnie na podstawie tych dokumentów sporządzenia nowych zestawień danych. W dalszej kolejności - i co nie budzi wątpliwości Sądu - konieczne jest zredagowania otrzymanych informacji. W tym stanie rzeczy wytworzenie żądanych informacji, wymaga od organu wykonania dodatkowych czynności, takich jak przegląd raportów dotyczących wykonania funduszu wynagrodzeń w podziale na poszczególne lata 2012 - 2013 oraz w podziale na poszczególne grupy pracownicze, o których mowa w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.), sporządzenia nowych zestawień dotyczących funduszu nagród w podziale na fundusz utworzony i rozdysponowany, dokonania stosowanych obliczeń funduszu nagród dla każdej grupy pracowniczej a następnie na podstawie wytworzonych informacji, opracowania informacji w zakresie utworzonego i rozdysponowanego funduszu nagród w 2012 r. i 2013 r. w podziale na poszczególne grupy pracowników. Zatem przygotowanie żądanej informacji w zakresie żądanym przez Stowarzyszenie, jest wielce czasochłonne oraz wymaga zaangażowania dużych środków osobowych. Przeprowadzenie wszystkich wymienionych powyższej czynności czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie związane jest z istnieniem przesłanki interesu publicznego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że dla udzielenia informacji wskazanej w zaskarżonej decyzji konieczne jest, aby była ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Odnosząc się do powyższej kwestii organ - zdaniem Sądu - prawidłowo, wobec braku wykazania powyższego przez Stowarzyszenie, dokonał tej oceny samodzielnie. Mianowicie trafnie wskazał, że istota oraz charakter żądanych informacji nie będzie skutkowało uzyskaniem realnego wpływu na poprawę funkcjonowania organów administracji i lepszą ochronę interesu publicznego. Tym samy brak jest podstaw do uznania, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że wykładnia zastosowanych przez Ministra Finansów przepisów - wbrew stanowisku Stowarzyszenie - nie narusza konstytucyjnej zasady działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji, jak i art. 61 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W myśl bowiem art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tym samym prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa tryb udzielania informacji, nie pozwala na stwierdzenie wskazywanych w skardze naruszeń Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i z poszanowaniem zasady praworządności. Tym samym brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zaskarżona decyzja została wydana po wyczerpującymi pełnym wyjaśnieniu sprawy, z odniesieniem się do zarzutów odwołania i ze wskazaniem obowiązujących w tej mierze przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przytaczanego na poparcie własnych ocen prawnych. Wbrew zarzutom, decyzje zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. oraz uzasadnione z zachowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć również należy, a na co powołuje się Stowarzyszenie, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: z 2013 r. poz. 885), gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś według art. 34 ust. 1 pkt 5) lit. a), zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację. Jednakże opisane powyżej powinności ustawowe nie zostały naruszone przez organ i nie mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem odmowa udzielenia informacji nie została podjęta z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz - co jeszcze raz należy podkreślić - z braku wykazania przesłanki szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Wskazać również należy Stowarzyszeniu, że niezrozumiałe jest żądanie zawarte w skardze sprowadzające się do oceny przez Sąd wnioskowanych materiałów, bowiem informacje te wszak nie zostały przetworzone, a zatem w ogóle nie istnieją.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.