Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1996945

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 17 grudnia 2015 r.
II SA/Sz 957/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Prezydent Miasta S. na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.g.n.", § 1 ust. 2 uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta Szczecina z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz.Woj. Zach. z 9 stycznia 2006 r. Nr 1, poz. 8), zmienionej uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r. (Dz. Urz.Woj. Zach. Nr 121, poz. 2256), ustalił opłatę adiacencką w kwocie (...) zł (dziewięćset dwadzieścia cztery), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., stanowiącej działkę nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m2, spowodowanego jej podziałem na działki o numerach (...). Ponadto organ orzekł, że stosownie do posiadanych udziałów w przedmiotowej nieruchomości z ustalonej wyżej kwoty opłaty adiacenckiej przypada do zapłaty T. i L. M. - kwota (...) zł i J. F. kwota (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek współwłaścicieli nieruchomości T. i L. M. w udziale do 1/2 części i J. F. w udziale do 1/2 części decyzją Prezydenta Miasta S. nr (...) z dnia (...) r. zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr (...), na działki nr (...). Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu (...) r. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...) r. działka nr (...) o pow. (...) m2 oraz działka nr (...) o pow. (...) m2 wydzielane są z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona przez rzeczoznawcę M. S. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu

(...) r.

Zdaniem organu I instancji, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została stosownie w oparciu o powyższy operat zgodnie z wymogami art. 150 pkt 2 i art. 151 pkt 1 u.g.n. oraz Krajowego Standardu Wyceny Podstawowej KSWP-1. Określenia wartości nieruchomości przeprowadzono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosownie do art. 98a u.g.n., stan nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca majątkowy ustalił na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale - na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Dla potrzeb opinii biegły przeanalizował transakcje sprzedaży działek niezabudowanych z prawem własności znajdujących się w wolnym obrocie od 2011 r. do 2014 r. ze strefy peryferyjnej i pośredniej miasta S.a, ze szczególnym uwzględnieniem osiedli: S., G., S., G., O., W., Ż. i terenów przyległych oraz terenów z Prawobrzeża S. Na badanym rynku biegły nie zaobserwował w tym okresie czasu wyraźnego trendu rosnącego lub malejącego, dlatego założył, że ceny dobrze opisują rynek i nie skorygował ich upływ czasu. Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo, i otoczenie, uzbrojenie w media, warunki gruntowo-wodne, dojazd, ograniczenia. Do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem, wybrano nieruchomości zestawione w tabeli nr 1 analizowanej opinii. Charakterystykę rynku i szacowanego gruntu, w aspekcie cen rynkowych, przeprowadzono w tabeli nr 2, a określenia zakresu i wartości współczynników korygujących dokonano w tabeli nr 3. Biorąc pod uwagę przedstawione w opinii szacunki, biegły określił, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu przed podziałem wynosiła (...) zł/m2. Do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, wybrano nieruchomości zestawione w tabeli nr 4. Charakterystykę rynku i szacowanego gruntu w aspekcie cen rynkowych przeprowadzono w tabeli nr 5, a określenia zakresu i wartości współczynników korygujących dokonano w tabeli nr 6. Biorąc pod uwagę przedstawione w opinii szacunki, biegły określił, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu po podziale wynosi (...) zł/m2. Wartość rynkową części gruntu przeznaczonego pod dojazd do działki nr (...) ustalono jak o średnią cenę rynkową za grunty sprzedane w udziałach pod drogi wewnętrzne na lewobrzeżu, w wysokości (...) zł/m.

W ocenie organu I instancji, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego normy prawne w sporządzonym operacie szacunkowym oraz sposób jego opracowania, uzasadniają przyjęcie wskazanych wartości, a tym samym uznania operatu jako dowodu w sprawie, zgodnie z art. 80 k.p.a. Ponadto, strona nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału wyraża się w kwocie (...) zł, a według stanu po jej podziale w kwocie (...) zł. Różnica wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr (...), przed i po podziale wynosi zatem (...) zł. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta S., stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu jej wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata adiacencka wynosi (...) zł.

W piśmie z dnia 16 listopada 2014 r. T. i L. M. wnieśli zastrzeżenia do ww. operatu szacunkowego. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. złożył wyjaśnienia, podając, że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynika tylko z powodu wydzielenia mniejszych działek pod zabudowę jednorodzinną i możliwości ich szybszego zbycia. Wycenę nieruchomości poprzedzono oględzinami działki nr (...) z obrębu (...) z udziałem przedstawiciela właścicieli działki. Z dokonanych ustaleń wynika, że do działki nr (...) prowadzi ulepszona droga gruntowa, którą należy nabyć w udziałach, że jest uzbrojenie działki w ulicy przyległej, że właściciele uzbrojenie wykonali własnym staraniem za dopłatą miasta, warunki gruntowo-wodne są przeciętne, że na części działki występując trudniejsze warunki posadowienia budynków oraz że innych uciążliwości brak. Wycena po podziale obejmuje, jedną wartość uśrednioną dla obu działek nadających się pod zabudowę. Na rynku, niektórzy właściciele podzielonych działek różnicują ceny za udział w drodze wewnętrznej, w związku z czym ustalono wartość za działkę wydzieloną pod drogę wewnętrzną jako średnią z rynku. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. T. i L. M. wystąpili z o nienaliczanie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr (...), a także wyrazili wątpliwości, dlaczego do obliczeń wartości działek po podziale przyjęto działki o powierzchni (...) m2 oraz

(...) m2 na B. (tabela nr 4). Ich zdaniem, nie powinno się brać do porównań tak dalece zróżnicowanych powierzchniowo nieruchomości. Ponadto, według strony, najbardziej istotną cechą wpływającą na wartość nieruchomości jest ich lokalizacja, a w operacie do porównania przyjęto działki z takich dzielnic jak O. oraz W., których lokalizacja uważana jest zarówno przez nabywców oraz pośredników nieruchomości jako bardzo dobra, dlatego też nieruchomości są tam najdroższe. Z drugiej strony do porównań przyjęto działki z takich dzielnic jak: K. oraz S., które uważane są za lokalizacje bardzo przeciętne. Poza tym działka nr (...) ma bardzo nieregularny kształt "chorągiewki" z długim około 30 metrowym dojazdem przez co jest odległa o uzbrojenia technicznego tzn. gazu, prądu, wody, obu kanalizacji, natomiast z opisu nieruchomości przyjętych do porównania, nie wiadomo, czy są tam w ogóle nieruchomości oddalone od pasa drogowego, ile ich tam jest, jak bardzo są oddalone i od jakiej infrastruktury. Nie wiadomo też, ile działek ma podobny, tak nieregularny kształt. Zdaniem strony, cecha "ograniczenia", ujęta w tabeli nr 1 i 4 z opcją "są" lub "brak" jest zupełnie niejednoznaczna, pod tym określeniem mogą się kryć takie uciążliwości jak: linia energetyczna, ruchliwa trakcja komunikacyjna, teren podmokły, sąsiedztwo uciążliwe. Nadto, nie wiadomo, czy ceny działek w operacie wziętych do porównania są cenami netto, czy są tam też działki z cenami zawierającymi podatek VAT. Organ I instancji podał, że zastrzeżenia dotyczące przyjętych nieruchomości porównawczych oraz sposobu wyceny nieruchomości wyjaśnione zostały w poprzednim piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) r. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że L. M. w dniu (...) r. oraz (...) r. zapoznał się ze zgromadzonymi dokumentami sprawy, a także z operatem szacunkowym. Natomiast w piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. poinformowano T. i L. M. o warunkach rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Kolejnym pismem z dnia 7 marca 2015 r. T. i L. M. ponownie zwrócili się o nienaliczanie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr (...) i podnieśli, że aktem notarialnym Rep. A Nr (...) w 2010 r. sprzedali 50% udział w działce nr (...) J. F. W akcie tym, zapisano, że działka (...) zostanie podzielona na dwie działki, zgodnie z dołączonym do aktu załącznikiem graficznym, a do czasu podziału J. F. dostał do wyłącznego korzystania część działki oznaczoną, która po podziale stanowi wydzieloną działkę nr (...),a oni - nowopowstałą działkę nr (...). W związku z tym, nie można przyjmować w obliczeniach wzrostu wartości nieruchomości działki nr (...) przed i po podziale jako średniej wartości całej działki nr (...) i opłaty adiacenckiej liczyć jako połowy naliczonej kwoty dla F. i dla nich. To, że byli przed podziałem współwłaścicielami w równych częściach po 50% całej działki nr (...) nie znaczy, że każdy z ewentualnego wzrostu nieruchomości skorzystał. Ponadto, według obliczeń strony, przyjmując nawet ceny 1 m2 terenu przed i po podziale wyliczone przez rzeczoznawcę, wartość tej części nieruchomości, która od momentu sprzedaży była w wyłącznej dyspozycji Pana F. wzrosła o (...) zł, a wartość działki, która od momentu zawarcia aktu sprzedaży była w ich dyspozycji zmniejszyła się o (...) zł. Ustosunkowując się do treści ww. pisma, organ I instancji wskazał, że w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu, spowodowanego podziałem, wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości i powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości.

Od powyższej decyzji T. i L. M. wnieśli odwołanie, zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ wydał decyzję na podstawie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego operatu szacunkowego. Odwołujący się powtórzyli zarzuty względem opinii biegłego, wcześniej podnoszone w pismach do organu.

Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz uchwały Nr XLVI1/906/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r., po rozpoznaniu odwołania T. i L. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z wolą ustawodawcy wartość nieruchomości przed i po podziale dla potrzeb opłaty adiacenckiej ustala się w oparciu o wartości oszacowane w wycenie. Operat jako dowód w sprawie ma na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 u.g.n. to do rzeczoznawcy należy wybór zarówno właściwego podejścia, jak też metody i techniki szacowania nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, przedstawione wyliczenia są odpowiednie dla przyjętej przez biegłego metodologii wyceny i nie sposób oczekiwać na wyjaśnienia bardziej szczegółowe, niż te zawarte przez biegłego w operacie oraz pismach wyjaśniających z dnia 25 listopada 2014 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2015 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Analiza tego dowodu w sprawie, nie daje podstaw do podważenia wiarygodności powyższego dokumentu jako podstawy wyliczenia wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału.

W ocenie Kolegium, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu. Możliwość kwestionowania operatu szacunkowego przewiduje art. 157 u.g.n. Skarżący mogli skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednakże takiej opinii odwołujący się nie przedłożyli, ograniczając się w istocie do gołosłownego kwestionowania opinii biegłego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w tej sprawie. Nie doszło w nim do zarzucanego w odwołaniu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Strony zostały zawiadomione o prawie do zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie i wniesieniu dodatkowych uwag.

Z uprawnienia tego odwołujący się skorzystali, składając w dniu 16 listopada 2014 r. pismo, w którym wskazano na błędne założenia, które przyjął rzeczoznawca przy sporządzaniu wyceny działek po podziale tj. działki nr (...) oraz działki nr (...). Biegły pismem z dnia 25 listopada 2014 r. ustosunkował się do zarzutów przedstawionych przez strony. Po ponownym zawiadomieniu stron pismem z dnia 9 lutego 2015 r. o zebraniu dowodów i materiałów, T. i L. M. w dniu 17 lutego 2015 r. złożyli kolejne zastrzeżenia i wątpliwości w stosunku do operatu szacunkowego. W decyzji z dnia (...) r. organ I instancji ustosunkował się do pisma stron z dnia 17 lutego 2015 r. stwierdzając, że "zastrzeżenia dotyczące przyjętych nieruchomości porównawczych oraz sposobu wyceny nieruchomości zostały wyjaśnione w poprzednim piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) r."

W ocenie Kolegium, wyjaśnienia rzeczoznawcy są wyczerpujące, a zarzut, iż organ I instancji nie odnosił się do zarzutów strony podnoszonych we wcześniej złożonych pismach lub zbywał je zdawkowo, należało uznać za bezzasadny. Materiał dowodowy poddany został prawidłowej ocenie mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski zostały opatrzone logicznym i przekonującym uzasadnieniem. Kolegium podało także, że niezależnie od powyższego należy dostrzec, iż właściciel, decydując się na podział, zwykle czyni to w celu zwiększenia możliwości zbycia swojej działki na lokalnym rynku nieruchomości lub podniesienia jej walorów użytkowych, co w efekcie powoduje wzrost wartości nieruchomości. W tym kontekście wyliczony wzrost wartości nieruchomości na kwotę (...) zł tj. ok. 1,5% początkowej wartości działki, nie jest wartością nieracjonalną i oderwaną od typowych realiów obecnego rynku obrotu nieruchomościami.

Na powyższą decyzję T. i L. M. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając jej naruszenie:

- art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i wydanie decyzji w oparciu o błędnie i nierzetelnie sporządzany operat szacunkowy oraz poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości,

- art. 155 i art. 156.1 u.g.n poprzez brak pełnych informacji o działkach przyjętych jako nieruchomości podobne, a w szczególności ich numerów ewidencyjnych, numerów obrębów, nazw ulic, przy których się znajdują a także wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów,

- art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń odnośnie zarzutów i uwag, a wręcz nawet pomijanie ich milczeniem,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy utrzymaniu w mocy decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej oraz braku pouczenia strony o możliwości poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157.1 u.g.n lub wykonania kontroperatu,

- art. 84 k.p.a. polegającym na tym, że organ odwoławczy mógł, a nie zwrócił się do biegłego, który sporządził operat szacunkowy lub biegłego niezależnego o wydanie opinii odnośnie uwag postawionych przez skarżących, skoro nie oceniał skargi od strony merytorycznej,

- 138 k.p.a. polegającym na tym, iż organ odwoławczy, pomimo tylu braków i sprzeczności, nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie przekazał jej do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że oprócz zgłoszonych dotąd zastrzeżeń podnoszą, że z wykazu działek wziętych jako nieruchomości podobne, zestawionych w operacie w tabelach 1 i 4, wynika, iż tylko siedem działek znajduje się na osiedlu S., tak jaka wyceniana działka (...), a tylko jedna z nich położona jest przy ulicy (...) w obrębie (...) (...), tak jak działka (...) przy ulicy (...). Pozostałe 22 działki leżą w zupełnie innych bardzo odległych dzielnicach miasta, a trzy z nich na prawobrzeżu, w odległości kilkunastu kilometrów od ulicy K (...). Ponadto, zdaniem skarżących, operat zawiera mnóstwo wewnętrznych sprzeczności w zakresie doboru działek podobnych do wycenianej działki przed i po podziale. Skarżący wskazali kilka przykładów, podnosząc między innymi, że w tabeli nr 1, działka na S.

o pow. (...) m2 ma cenę (...) zł m2 a działka na O. o takich samych cechach, o pow. (...) m2 -(...) zł za m2, podobnie działka na O. o pow. (...) m2 z ceną

(...) zł m2 oraz działka na O. o pow. (...) m2 z ceną (...) zł posiadają wszystkie cechy identyczne, a cena za 1 m2 jest wyższa dla działki większej o (...) zł, z 14 działek zestawionych w tej tabeli nr 1 tylko cztery mają cechę "Uzbrojenie" pełne, tak jak wyceniana działka nr (...) i tylko 3 działki są o zbliżonej powierzchni. Ponadto w tabeli nr 4 działka na S. przy ul. (...) o pow. (...) m.2 jest trzykrotnie większa od dwóch działek na oś. B. oraz dwukrotnie większa od działki na S. o pow. (...) m.2, działka na oś. B. o pow. (...) m.2 i działka na S. o pow. (...) m.2 różnią się powierzchnią oraz wszystkimi pozostałymi cechami, podobnie jak działka na W. o pow. (...) m.2 i działka na S. o pow. (...) m2.

Zdaniem skarżących, jest zupełnie niezrozumiałym, dlaczego wymienione przez nich nieruchomości znajdują się w tej samej tabeli jako nieruchomości podobne.

Ponadto skarżący podnieśli, że w opisie nieruchomości podobnych nie ma informacji o ich stanie prawnym, nie wiadomo więc, czy w momencie sprzedaży były obciążone jakimiś prawami wobec osób trzecich, np. hipoteką, służebnością etc.

W przypadku czterech działek ich transakcje sprzedaży zawarte zostały w 2011 r. i według przyjętych zasad wyceny, są zbyt odległe w czasie, aby je brać do porównań, bo data sporządzenia operatu to 2014 r. Poza tym do operatu nie dołączono wypisów i wyrysów dla działek przyjętych jako nieruchomości podobne i mimo próśb ich nie udostępniono. Ponadto, dla żadnej z 29 działek zestawionych w tabelach 1 i 4 nie podano podstawowych danych identyfikujących nieruchomości, a zatem nie sposób się dokładnie ustosunkować do zawartości merytorycznej zawartej w operacie, w szczególności np. nie wiadomo, które z wybranych działek mają podobny kształt i tak długi dojazd jak działka (...) oraz odległość od uzbrojenia terenu.

Według skarżących działki zestawione w tabelach 1 i 4 różnią się od wycenianej działki (...) przed podziałem oraz od wycenianych działek (...) po podziale, powierzchniami, wykazanymi cechami, położeniem w odległych dzielnicach S. i nie posiadają podstawowych danych pozwalających na ich dokładną identyfikację. Skarżący podkreślili, że na organie ciąży obowiązek dokonania ocen operatu szacunkowego pod względem formalnym, a w przypadku zaistniałych wątpliwości powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Natomiast Kolegium wszystkie uwagi odrzuciło stwierdzeniem, że "materiał dowodowy zebrany przez organ poddany został prawidłowej ocenie mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski zostały opatrzone logicznym i przekonującym uzasadnieniem", co jest zupełną nieprawdą. Poza tym Kolegium stwierdziło, że "właściciel decydując się na podział, zwykle czyni to w celu zwiększenia możliwości zbycia lub podniesienia jej walorów użytkowych, co w efekcie powoduje wzrost wartości nieruchomości". Zdaniem skarżących teza ta nie ma w tej sprawie zastosowania. Poza tym stwierdzenie Kolegium, że obliczona opłata wynosi tylko 1,5% wartości nieruchomości nie jest żadnym argumentem ku temu, by ją naliczyć.

Skarżący podnieśli, że w wyniku podziału nieruchomości uległy zmianie czynniki wpływające na jej wartość, takie jak kształt wydzielonych części nieruchomości w szczególności działki (...), a także jej odległość od drogi publicznej, a tym samym również dostępność do infrastruktury technicznej. Zmiany te pociągają za sobą konieczność uwzględnienia ich w procesie wyceny, przeprowadzonej zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., a co ich zdaniem, w tym przypadku, nie miało miejsca. W sposobie wyliczenia wartości działki po podziale rzeczoznawca osobno wycenił część działki (...) jako dojazd, po cenach jak za działkę drogową. Jeżeli wartość części dojazdowej działki (...) oszacował osobno, to dlaczego również osobno nie wycenił pozostałej części tej działki jako położonej 30 metrów od ulicy K. oraz znajdujących się w niej mediów, a jej wartość obliczył łącznie z działką (...), która ma bezpośredni dostęp do mediów. Dlatego - zdaniem skarżących - operat nie posiada wartości dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.),sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a zatem sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzygając daną sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej jak wyżej "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Według art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w u.g.n. i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Jak wynika z treści skargi, a także pism składanych do organu w toku postępowania, skarżący przede wszystkim kwestionują zawartość merytoryczną operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, zarzucając rzeczoznawcy błędne przeprowadzenie procesu wyceny nieruchomości, w szczególności ze względu na nierzetelny i niezasadny dobór nieruchomości porównawczych, w oparciu o które została określona wartość rynkowa działki gruntowej nr (...) przed podziałem i po podziale.

Przypomnieć należy, że w procesie wyceny nieruchomości, co wymaga wiedzy specjalistycznej, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Ustawodawca normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Kluczowym dowodem dla ustalenia opłaty adiacenckiej, który ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. jest operat szacunkowy. Obowiązkiem organu jest zatem ocena sporządzonego w tym celu operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zbadanie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto, czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 w. rozporządzenia.

Ponadto, przy analizie operatu należy mieć na względzie, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Nie jest zatem błędem, wbrew stanowisku skarżących, skorzystanie przez biegłego w tej sprawie z transakcji z lat 2011 r. - 2014 r., gdyż żaden przepis prawa nie określa granic czasowych, w jakich powinno być przeprowadzone badanie rynku w celu wyszukania transakcji podobnych.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie prawidłowo oceniły, że sporządzony operat pod względem formalnym, nie narusza przepisów u.g.n, a także rozporządzenia, zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego i taka ocena jest wystarczająca dla przyjęcia tego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości wskutek jej podziału, rzutującej na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Dla oceny poprawności kwestionowanego operatu istotne jest dla Sądu, że rzeczoznawca powołany w tej sprawie, dokonał wyceny podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, które dopuszczone zostały w przepisach ustawy i rozporządzenia. Autor operatu dokonał czytelnego zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez siebie nieruchomościami, będącymi w jej ocenie nieruchomościami, w największym stopniu podobnymi do wycenianej o tożsamym przeznaczeniu z rynku wtórnego obrotu prawem własności nieruchomości niezabudowanych, z korektą różnic atrybutów poszczególnych nieruchomości takich jak powierzchnia, lokalizacja, sąsiedztwo, uzbrojenie w media, warunki grutnowo-wodne, dojazd, które wpływają na wartość nieruchomości.

Operat przedstawia tabele zawierające wykaz nieruchomości porównawczych, przyjętych do porównania przed i po podziale z opisem ich cech i cen za m2 oraz przedstawiające charakterystykę rynku i szacowanej działki, a także wyliczenie współczynników korygujących. Rzeczoznawca przedstawił też w formie tabeli analizę cen gruntów na osiedlach lewobrzeża S. z wyodrębnieniem udziału w drodze wewnętrznej, z której wynika przyjęta cena netto za działkę i m2. Wartość rynkowa działki nr (...) wydzielanej pod dojazd określono jako cenę średnią rynkową, wg. ww. analizy - zgodnie z § 36 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, sporządzone przez rzeczoznawcę tabele i zestawienia są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności procesu wyceny. Operat przedstawia także wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Zauważyć nadto trzeba, że zgłaszane przez skarżących wątpliwości, były wyjaśniane na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, który uzasadnił swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa.

Natomiast, dokonanie oceny operatu pod kątem trafności doboru działek do porównania, ze względu na ich szczegółowe cechy rynkowe, w tym położenie, uzbrojenie w infrastrukturę, dojazd, odległość od centrum miasta, ograniczenia ciążące na nieruchomości, jej przeznaczenie, i inne czynniki wynikające z uwarunkowań lokalnych, o których mowa w operacie, wymaga wiedzy specjalistycznej, której ani organ administracji, ani Sąd nie posiada. Dlatego też oczekiwana przez skarżących analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w spornym operacie, jest możliwa wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu do którego organ musiałby się ustosunkować. W zakresie bowiem zarzutów merytorycznych do operatu, a takie podnoszą przede wszystkim skarżący, operat może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się z treścią operatu, co jest bezsporne w niniejszej sprawie, mieli wątpliwości co do jego merytorycznej wartości, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu lub przedstawić kontroperat, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Nie mniej jednak zauważyć należy, że Kolegium wyjaśniło stronie skarżącej, że nie tylko powierzchnia i położenie decyduje o podobieństwie danej działki przyjętej w metodzie porównawczej operatu do działki wycenianej, zarówno przed jak i po podziale, ale też inne czynniki, takie jak sąsiedztwo, otoczenie, dostęp do infrastruktury, warunki wodno-gruntowe, dojazd, ograniczenia i uciążliwości, cechy szczególne, stan prawny, które zostały szczegółowo wymienionei opisane w operacie szacunkowym biegłego.

Zauważyć też należy, że przepisy u.g.n, nie nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej obowiązku pouczenia strony postępowania o treści art. 157 u.g.n.

W odpowiedzi na zarzuty skargi należy też wskazać, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącym, że w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości i powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Zawarcie przez skarżących w 2010 r. umowy sprzedaży 50% udziału w działce nr (...) J. F. nie jest okolicznością wyłączającą zastosowanie powyższej zasady, a zatem mają znaczenie dla ogólnej, zgodnej z wyżej wskazanymi przepisami ustawy oceny wzrostu nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału.

Nie są również zasadne zarzuty skarżących odnośnie naruszenia zasad procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem - jak wynika z akt postępowania - zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przeprowadziły to postępowanie zgodnie z zasadami z k.p.a. Organy obu instancji wnikliwie i wystarczająco przeanalizowały operat szacunkowy, jasno, logicznie i szczegółowo opisując wnioski z analizy w uzasadnieniach decyzji.

Nadto, w ocenie Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pomiędzy organem, biegłym i stroną skarżąca świadczy o tym, że skarżący w pełni korzystali z praw strony w postępowaniu administracyjnym i uzyskali odpowiednie wyjaśnienia ze strony organu i biegłego na stawiane zastrzeżenia i uwagi względem wyceny nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego stwierdzić należy, iż przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, która była przedmiotem podziału, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, powstałych w wyniku dokonanego podziału. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości. Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 962/13 LEX nr 1462463). W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia stanowiska prezentowanego w tej kwestii przez skarżących.

Ponadto wbrew wywodom skarżącego, operat szacunkowy zawiera wskazanie (vide pkt 11.0), że określona w nim wartość rynkowa nieruchomości nie zawiera kosztów potrzebnych na opłaty i podatki związane z przeprowadzeniem transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości oraz podatku VAT.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zatem przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy przyjęty jako dowód do ustalenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, we wskazanej w operacie wysokości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Nadto wysokość ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nie wskazuje na błędy w jego wyliczeniu, które wskazywałyby na konieczność szczegółowej weryfikacji operatu.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.