Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145899

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 15 lutego 2012 r.
II SA/Sz 914/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Dolecki.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), NSA Iwona Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. S., K. B., R. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia (...) nr (...)., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. S., K. B. i R. K. oraz B. J. i A. S. od decyzji Prezydenta Miasta nr (...) z dnia (...) r., mocą której organ I instancji odmówił W. S., K. B. oraz R. K. - spadkobiercom A. i K. małż. K. zwrotu nieruchomości gruntowej, oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, tj. części dawnej działki nr o powierzchni (...) ha oznaczonej w obrębie nr (...) oraz B. J. i A. S. - spadkobierczyni po A. J. zwrotu nieruchomości gruntowej, oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, tj. części dawnej działki nr (...) powierzchni (...) ha oznaczonej w obrębie nr (...).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) r. na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) odmówił zwrotu na rzecz W. S., K. B. i R. K. - spadkobierców A. i K. małż. K. części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa, będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w, położonej w (...) przy ulicy (...), oznaczonej ewidencyjnie w obrębie nr (...), działką ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, w granicach dawnej działki nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...), powstałej w wyniku podziału działki nr (...), którą Skarb Państwa nabył od A. i K. małż. K., w związku z planowaną budową Szpitala Wojewódzkiego w (...) umową sprzedaży Rep. "(...) z dnia (...) r. Odmówił również zwrotu na rzecz B. J., A. S. jedynej spadkobierczyni A. J., części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa, będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...), położonej w (...) przy ulicy (...), oznaczonej ewidencyjnie w obrębie nr (...), działką ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, w granicach dawnej działki nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...), powstałej w wyniku podziału działki nr (...), którą Skarb Państwa od Państwa A. i B. małż. J. w związku z planowaną budową Szpitala Wojewódzkiego umową sprzedaży Rep. (...) z dnia (...) r.

Od decyzji organu I instancji odwołali się wszyscy spadkobiercy małż. K. oraz B. J. i A. S. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 76, art. 77, art. 79, art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołujący się twierdzili, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z celem ich nabycia przez Skarb Państwa Wojewoda uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podkreślał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Według ustaleń organu, działka nr (...) o powierzchni (...) ha, położona w (...) przy ulicy (...), oznaczona ewidencyjnie w obrębie nr (...), powstała w wyniku połączenia wielu nieruchomości gruntowych (całości bądź ich części) nabytych lub wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Szpitala Wojewódzkiego, oznaczonych przed scaleniem: w obrębie ewidencyjnym nr (...) działkami nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką nr (...); w obrębie ewidencyjnym nr (...) działkami nr (...). Wymienione nieruchomości, w tym działki będące przedmiotem postępowania administracyjnego - działka nr (...) o powierzchni (...) ha i działka nr (...) o powierzchni (...) ha, położone przed podziałem w obrębie ewidencyjnym nr (...), w latach 1975 - 1977 zostały nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na cele określone w art. 3 ust. 1 tej ustawy, w związku z planowaną w tym czasie budową Szpitala Wojewódzkiego.

Obecnie ww. nieruchomości stanowią własność Województwa zgodnie z decyzją Wojewody z dnia (...) r. i znajdują się w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...)- akt notarialny Rep. "(...) z dnia (...) r.

Faktyczne przekazanie inwestycji centralnej pod nazwą "Budowa Szpitala Wojewódzkiego ". Województwu protokołem zdawczo - odbiorczym nastąpiło dnia (...) r.

Organ odwoławczy ustalił nadto, że A. K. jako repatriant, aktem nadania nr (...) z dnia (...) r. otrzymał na własność, od Powiatowej Komisji Ziemskiej, działkę rolną nr (...) (numeracja zgodna z orzeczeniem nr 57 z dnia 24 listopada 1967 r.) o powierzchni (...) ha bez budynków, położoną w (...), w zamian za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Granice tej nieruchomości zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Wśród zgromadzonych w sprawie dokumentów znajduje się elaborat szacunkowy gruntów wraz z wieloletnimi składnikami roślinnymi, będących własnością A. K. Składniki mienia zostały wycenione dnia (...) r. na łączną kwotę (...) zł.

Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Wiceprezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni (...) m2, oznaczonej numerem działki nr (...) w obrębie (...) położonej w (...) przy ulicy (...), stanowiącej własność A. K. i przyznał mu odszkodowanie w wysokości łącznej za grunty i składniki roślinne (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że nieruchomości położone w (...) przy ulicy (...), stanowią teren niezbędny dla realizacji zamierzeń planu zagospodarowania przestrzennego miasta z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Wojewódzkiego. Cel wywłaszczenia odpowiada materialno-prawnym przesłankom dopuszczalności wywłaszczenia zawartym w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Odszkodowanie za grunty i składniki roślinne znajdujące się na wywłaszczonych działkach, ustalone zostało w oparciu o wycenę dokonaną przez biegłych ds. wywłaszczeniowych. Nadto Urząd Miejski (...) zapewniał, że dzieci A. K. otrzymają w pierwszej kolejności w użytkowanie wieczyste działki budowlane.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. K. z dnia (...) r., w którym wyraził zgodę "na wykup przez Urząd Miejski części nieruchomości, tj. działki nr (...) za odszkodowanie w wysokości (...) zł".

Z kolei dzieci A. i K. małż. K. oraz ich małżonkowie na podstawie umów o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste otrzymały odpłatnie działki gruntu przeznaczone pod zabudowę domami mieszkalnymi jednorodzinnymi: K. B. umową Rep. "(...) z dnia (...) r., R. K. umową Rep. "(...) z dnia (...) r. i W. S. umową Rep."A" nr (...) z dnia (...) r.

Wojewoda ustalił również, że z rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się dnia (...) r. z udziałem biegłych i stron, m.in. A. i K. małż. K. został sporządzony protokół, z którego wynika, że małż. K. wyrazili zgodę na wywłaszczenie pod warunkiem, że otrzymają działkę zamienną o pow. (...) arów. Wskazali nadto, że trzy drzewa: dwie jabłonie i jedna grusza nie zostały ujęte w odszkodowaniu, jednakże w oszacowaniu zgodzili się z tym, że drzewa nie zostały ujęte".

Z oświadczenia biegłych zawartego w protokole wynikało natomiast, że granica przechodzi przez środek drzew i zostały po połowie uwzględnione na korzyść obu właścicieli.

W § umowy z dnia 12 lutego 1976 r. strony uzgodniły, że cena działki nr (...)

tj. (...) zł płatna będzie w ciągu trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy.

Organ II instancji ustalił również, że ze sporządzonego w dniu (...) r. protokołu badania księgi wieczystej KW nr (...) wynikało, iż zamknięto księgę wieczystą nr (...) dla nieruchomości stanowiącej własność A. K.,

a działkę nr (...) obręb (...) o powierzchni (...) m2 przeniesiono do księgi wieczystej nr (...) dla nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Spadkobiercami A. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Koszalinie Wydział I Cywilny z dnia 10 grudnia 2003 r. sygn. akt I Ns 787/03 na podstawie ustawy zostali żona K. K. i dzieci: W. S. zd. K., K. B. zd. K. i R. K. po 1/4 części każdy z nich, natomiast po śmierci K. K., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Koszalinie Wydział I Cywilny z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I Ns 691/09 spadek na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia (...) r., nabyła w całości córka W. S.

Wojewoda ustalił również, że w związku z zaniechaniem prowadzenia inwestycji pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego przy (...)", w (...) r. Marszałek Województwa poinformował spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości o zamiarze użycia nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa, na inny cel niż została ona nabyta lub wywłaszczona oraz o możliwości zwrotu tych nieruchomości.

Spadkobiercy małżonków K. wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskami o zwrot części przedmiotowej nieruchomości i w dniu (...) r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości na wniosek W. S. i K. B. i R. K.

Ze względu na to, że realizacja żądań wnioskodawców była możliwa wyłącznie po dokonaniu podziału działki nr (...), Prezydent Miasta połączył w jedno postępowanie administracyjne osiem dotychczas prowadzonych postępowań w sprawie zwrotu części działki nr (...), w tym postępowanie dot. zwrotu działki spadkobiercom A. i K. K.

Z przedłożonego przez wykonawcę robót geodezyjnych wstępnego projektu podziału działki nr (...) wynikało, że na projektowanych działkach nr (...) (dawna działka nr (...)) i nr (...) (dawna działka nr (...)), znajdują się dwa budynki.

Na działkach nr (...) znajduje się spalarnia odpadów medycznych a dodatkowo na działce (...) budynek kondycjonowania odpadów medycznych.

Postanowieniem z dnia (...) r. Prezydent Miasta wyłączył z postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa, będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...), położonej w (...) przy ulicy (...), oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...) do odrębnego postępowania sprawę W. S., K. B. I R. K. oraz B. J. i A. S.

W kwestii zagospodarowania wywłaszonych nieruchomości organy ustaliły, że decyzją nr (...) z dnia (...) r. Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Miejskiego, w sprawie zatwierdzenia warunków realizacji Szpitala Wojewódzkiego, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, wskazano miejsce i warunki realizacji inwestycji.

Po zmianie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego zarządzeniem Wojewody nr (...) z dnia (...) r. oraz zgodnie z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego (...) w (...) do roku (...) r. z uwzględnieniem terenów, budownictwa jednorodzinnego, przyjętym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr (...) z dnia (...) r., działki nr (...) znajdujących się w obszarze nr (...), zostały przeznaczone w ten sposób, że część przeznaczono na usługi zdrowia, a część na zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną.

Z kolei aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze zawartym między ulicami: (...) Północ w (...) (uchwała nr XXX/488/2005 z dnia 24 listopada 2005 r.) przewiduje, że dla terenu funkcjonalnego oznaczonego symbolem terenu (...) o powierzchni (...) ha, obowiązuje funkcja podstawowa - usługi publiczne ze szczególnym uwzględnieniem usług opieki zdrowotnej.

Z kolei z "Dokumentacji Projektowo-Kosztorysowej" (...) z (...) r. zmienionej aneksem do projektu zatwierdzonego klauzulą nr (...) r. wynikało, że nowy szpital miał posiadać 1200 łóżek i funkcjonować w kilku budynkach. Jednym z nich miał zostać budynek techniczny "G", przeznaczony do pełnienia różnorodnych funkcje, ujętych w jeden zespół. Zgodnie z dokumentem "Plansza zbiorcza inwestycji służby zdrowia " z marca 1986 r., budynek gospodarczy wraz z zielenią izolacyjną został zaprojektowany w obszarze funkcyjnym oznaczonym nr (...)"Szpital Wojewódzki ".

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia (...) r. zaopiniował pozytywnie wytyczne programowe przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego " o zdolności usługowej 567 łóżek, decyzją z dnia (...) r. program użytkowy przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Wojewódzki Szpital Zespolony " o zdolności usługowej 590 łóżek i przybliżonej kubaturze (...) m3, natomiast decyzją z dnia (...) r. projekt koncepcyjny przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Szpital Wojewódzki " o zdolności usługowej 589 łóżek i kubaturze (...) m3 wraz z orientacyjnym zestawieniem kosztów na kwotę (...) zł (w tym roboty budowlano-montażowe) w poziomie cen 1998 r.

Z akt administracyjnych wynikało nadto, że dokument PN. "Szpital Wojewódzki założenia techniczno-ekonomiczne" z (...) r. wskazywał, że Szpital miał obejmować oddziały łóżkowe, dział ambulatoryjny z poradniami, działy diagnostyczno-zabiegowe, działy zaopatrzenia medycznego, działy usługowe i działy gospodarczo-techniczne, w tym stacje transformatorowe z zespołami prądotwórczymi, kotłownię ze spalarnią odpadków medycznych.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie spalarni odpadów szpitalnych, przy zespole budynków Szpitala Wojewódzkiego decyzją z dnia (...) r. ustalił Prezydent Miasta, a projekt budowlany spalarni pozytywnie zaopiniowali: Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Wojewoda (w zakresie ochrony środowiska).

Projekt spalarni odpadów węzła energetycznego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w obszarze oznaczonym jako III etap realizacji zatwierdził oraz pozwolenia na budowę wydał Prezydent Miasta. Ten sam organ decyzją z dnia (...) r. wydał pozwolenie na użytkowanie części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę-budynek "G-2" spalarnia odpadów medycznych.

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu, myjni pojemników odpadów medycznych, ekranu akustycznego wraz z linią kablową energetyczną i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi do projektowanych obiektów, na terenie spalarni odpadów.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) r. wydał pozwolenie na częściowe użytkowanie budynku kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu przez Szpital Wojewódzki

, natomiast decyzją z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał pozwolenie na użytkowanie myjni pojemników odpadów medycznych.

Uchwałą nr 559/2002 z dnia 10 października 2002 r. Zarząd Województwa przekazał drukiem PT budynek spalarni odpadów medycznych wraz z wyposażeniem i urządzeniem do utylizacji odpadów, realizowany w ramach inwestycji pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego " oraz samochód chłodnię na rzecz Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...), natomiast uchwałą nr 81/04 z dnia 13 lutego 2004 r. Zarząd Województwa przekazał drukiem PT obiekt kondycjonowania i magazynowania odpadów po spaleniu, realizowany w ramach inwestycji pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego " oraz samochód chłodnię na rzecz Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...).

Organ odwoławczy ustalił, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się protokoły przekazania i przejęcia środka trwałego, dotyczące przekazania budynku spalarni odpadów medycznych wraz z wyposażeniem, na rzecz Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w (...) oraz protokół z dnia (...) r. odbioru i przekazania Spalarni Odpadów Medycznych dla Szpitala Wojewódzkiego po wykonaniu dodatkowej instalacji wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu spalarni.

Z przeprowadzonych oględzin nieruchomości będących przedmiotem postępowania (w dniu (...) r.) wynikało, że na części działki nr (...) obręb nr (...) znajduje się budynek spalarni odpadów medycznych, działka nr (...) obręb (...) natomiast została w części zabudowana budynkiem, w którym mieści się funkcjonująca spalarnia odpadów medycznych. Obie działki są zadrzewione, zakrzaczone - samosiejki. Dokumentacja fotograficzna wskazywała, że na dawnej działce nr (...) znajduje się budynek kondycjonowania odpadów medycznych.

Z kolei z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu (...) r. wynikało - wg oświadczenia przedstawiciela Zarządu Województwa, że spalarnia została zrealizowana na terenie dawnych działek nr (...) z obrębu nr (...), natomiast jej budowa była przewidziana jako jeden z etapów inwestycji pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego". Z tych względów inwestycję należy uznać za zrealizowaną zgodnie z celem wywłaszczenia.

W ocenie organów orzekających w sprawie, część działki nr (...) w granicach dawnych działek nr (...) nie stała się zbędna na cel na jaki została nabyta. Szpital Wojewódzki miał funkcjonować w kilku obiektach pełniących różnorodne funkcje związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, w tym również w budynkach gospodarczych i technicznych. W ramach realizacji tej inwestycji cały teren przeznaczony pod szpital został uzbrojony i ogrodzony. Na przedmiotowych działkach wybudowano niektóre obiekty szpitalne, w tym budynek "G" o charakterze technicznym, mieszczący m.in. spalarnię odpadów medycznych wraz z ekranem akustycznym utrzymującym dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez tę spalarnię. Ponadto na dawnej działce nr (...) wybudowano budynek kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu. Wokół tych budynków znajdują się tereny komunikacyjne oraz tereny zieleni izolacyjnej - drzewa i krzewy. Obiekty te pełnią takie same funkcje jak planowano, w ramach struktury działającego Szpitala Wojewódzkiego im. (...).

Odwołując się do prawnych uregulowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ II instancji wskazał na przepisy zawarte zostały w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Stosownie do art. 136 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza zdaniem Wojewody, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy tez przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto praz związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przymiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione.

Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Organ odwoławczy na poparcie swoich twierdzeń powołał się na orzeczenie WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 461/03, w którym Sąd stwierdził że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy) lub niezrealizowanie (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy) przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona (nabyta).

Organ odwoławczy stwierdził również, że w uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent prawidłowo wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały użyte na cel, dla którego je wywłaszczono (nabyto, przejęto).

Na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dokumentów, tj. wyciąg z dokumentacji projektowo-kosztorysowej nr (...) z (...) r. oraz funkcji budynku z opisu technicznego wraz z klauzulą nr (...) z (...) r., należy uznać że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały rozpoczęte w terminie 7 lat od daty przejęcia.

Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt III RN 11/01, na który powołał się Wojewoda, jeżeli prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w terminie 7 lat, można odmówić zwrotu nieruchomości.

Ponadto po pojęciem "rozpoczęcia inwestycji celu wywłaszczenia" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu art. 41 i 47 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

W dokumentacji Projektowo-Kosztorysowej z (...) r. w opisie technicznym została przedstawiona funkcja budynku "G" przy Szpitalu Wojewódzkim 1200 łóżkowym: "Lokalizacja budynku zgodna z zatwierdzonym planem realizacyjnym, w południowo-zachodniej części terenu szpitala. Ze względu na wykonane duże nasypy w tym rejonie i trudności z posadowieniem budynku, zmieniono poziom posadowienia budynku, zmieniono poziom posadowienia i poziom parteru w stosunku do założonego w zatwierdzonym planie realizacyjnym w ZTE. Zmiany te zostały ujęte w odrębnym fragmencie opracowania ukształtowania terenu (makroniwelacji), uwzględniającym możliwość dojazdu, doprowadzenia sieci instalacyjnych itp. ".

Powyższe dowodzi, zdaniem organu II instancji, że rozpoczęcie realizacji celu nabycia przedmiotowych działek nastąpiło przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia.

Ponadto Wojewoda przytoczył pogląd wyrażony w wyroku WSA

w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 271/08, zgodnie, z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

W ocenie organu II instancji nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas, w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt łat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładna datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Z posiadanych dokumentów wynika, że Skarb Państwa nabywał lub wywłaszczał nieruchomości pod budowę Szpitala Wojewódzkiego od 1975 do 1977 r.

Owiązujący wówczas od 1965 r. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta na tym terenie przewidywał budowę właśnie takiego obiektu. Symbol (...) oznaczał usługi zdrowia - lecznictwo zamknięte. Obecnie działka nr (...) obręb (...) leży, zgodnie z uchwałą nr XXX/488/2005 Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2005 r.,w obszarze elementarnym oznaczonym w planie symbolem (...) przeznaczonym na usługi publiczne ze szczególnym uwzględnieniem usług opieki zdrowotnej, funkcja uzupełniająca - usługi komercyjne.

Budowa Szpitala Wojewódzkiego na 598 łóżek jest kontynuacją rozpoczętej w 1983 r. budowy Szpitala Wojewódzkiego na 1200 łóżek. W latach 1997 - 1999 program budowy został zaktualizowany i pomniejszony do realnych potrzeb. Inwestycja finansowana była w całości z dotacji budżetowej.

Od 1 września 1997 r. Szpital Wojewódzki jest Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej.

Szpital Wojewódzki od początku planowany był jako rozbudowany kompleks, w skład którego wchodzić miała między innymi strefa gospodarcza związana z obsługą potrzeb placówki.

Organ odwoławczy przytoczył wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 227/09, w którym Sąd ten stwierdził m.in., że: "są możliwe odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie pod warunkiem, że nie są to zmiany jakościowe...Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 27stycznia 1998 r. III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościowa zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam.... Tak więc cel wywłaszczenia zostaje zachowany, jeśli na nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ośrodka zdrowia został wybudowany obiekt szpitalny (analogicznie Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z 23 lutego 2007 r. sygn. akt III CSK 391/06), zmiana jakościowa celu zaś nastąpiła jeśli nieruchomość wywłaszczona pod budowę drogi została przeznaczona pod zabudowę, budynkami jednorodzinnymi.

Wojewoda podniósł również, że specyfika realizacji tak bardzo złożonej inwestycji jaką jest niewątpliwie budowa Szpitala Wojewódzkiego, złożoność procesu budowlanego, czyli fakt, że tego rodzaju przedsięwzięcie poprzedzone musiało być pracami projektowymi oraz procedur na uzyskanie pozwolenia na prowadzenie inwestycji, musiała uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych. Budowę Szpitala rozpoczęto w 1983 r. W latach 1983 - 1990 wykonano w stanie surowym otwartym i stanie surowym zamkniętym podstawowe obiekty Szpitala. Wybudowano blok łóżkowy, kuchnię, pralnię, blok zespołu przychodni specjalistycznych oraz obiekty zaplecza technicznego - trafostację, budynek techniczny G, uzbrojono teren w sieć wodociągową, kanalizację deszczową i sanitarną, elektryczną, telefoniczną i ogrodzono plac budowy.

W roku (...), po zamknięciu inwestycji, Marszałek Województwa stwierdził, że pomimo prowadzenia nowej inwestycji, cel nabycia przedmiotowych działek nie zmienił się.

Organ odwoławczy stwierdził na podstawie dokonanych ustaleń oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, że nie występują przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowych działek. Mieszcząca się w budynku "G", na działkach nr (...) i nr (...) spalarnia odpadów medycznych wraz z ekranem akustycznym utrzymującym dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez tę spalarnię oraz usytuowany na działce (...) budynek kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu wraz z trwałym zagospodarowaniem terenu stanowią jeden z etapów budowy Szpitala Wojewódzkiego, który funkcjonuje zgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 76, art. 77, art. 80 k.p.a.), Wojewoda wskazał, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących postawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś organ odwoławczy ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu.

Z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.pa. wynika obowiązek organu administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zaś obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewody stan faktyczny został wyjaśniony wyczerpująco i przy wykorzystaniu wszelkich aktualnie dostępnych środków dowodowych, a ustalenia reprezentowane w decyzji Prezydenta znajdują uzasadnienie w załączonej do akt sprawy dokumentacji. Podkreślić należy, że w toku postępowania podjęte zostały wszelkie działania mające na celu rzetelne ustalenie stanu faktycznego.

W szczególności ustalenia zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przeprowadzono zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością.

Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zinterpretowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odwołujący się w żaden sposób nie wykazali na czym polegać ma naruszenie przez organ administracji I instancji przepisów postępowania, to jest art. 28 i art. 76 k.p.a.

Wojewoda, w ramach nadzoru, zwrócił uwagę organowi I instancji, na obowiązek przestrzegania art. 79 k.p.a., zgodnie z którym - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Organ II instancji wskazał nadto organowi I instancji na obowiązek przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że mimo to, że organ uchybił przepisom k.p.a., to nie doszło do naruszenia prawa formalnego dającego podstawę do uchylenia decyzji, bowiem uchybienie to nie uniemożliwiło stronom podjęcia konkretnych czynności procesowych, a także nie miało istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia (...) r. wniósł pełnomocnik W. S., K. B. i R. K. - adw. B. S.

Pełnomocnik skarżących powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zaskarżył decyzję Wojewody w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) r. w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej, oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, tj. części dawnej działki nr (...) o powierzchni (...) ha oznaczonej w obrębie nr (...), W. S., K. B. oraz R. K. - spadkobiercom A. i K. małż. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1)

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. - poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, przez nie ustalenie konkretnej daty rozpoczęcia robót budowlanych dot. inwestycji budowy nowego Szpitala Wojewódzkiego przy jednoczesnym uznaniu, iż od daty wywłaszczenia upłynęło 7 lat, nie sprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej nr (...) z dnia (...) r. oraz brak analizy porównawczej oznaczonego celu wywłaszczenia z aktualnym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości;

2)

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie w szczególności:

- art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dokonana modyfikacja celu wywłaszczenia części dawnej działki nr (...) o powierzchni (...) ha oznaczonej w obrębie nr (...) nie uprawnia spadkobierców A. i K. małż. K. do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uznanie, że pomimo istotnej modyfikacji celu, przeznaczenia i sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości, został zrealizowany cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa Szpitala Wojewódzkiego ".

Pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o:

1)

uchylenie decyzji Wojewody z dnia (...) r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) r. w zaskarżonej części.,

2)

zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśniał, że po wywłaszczeniu małż. K. działka nr (...) w obrębie (...) w (...) została połączona z innymi działkami oznaczonymi przed scaleniem jako: działki nr (...) w obrębie (...); działka nr (...) w obrębie (...);działki nr (...) w obrębie (...). Po scaleniu powstała działka nr (...) w obrębie (...) o powierzchni (...) ha położona w (...) przy ul. (...), która obecnie stanowi własność Województwa (na skutek reformy administracyjnej państwa Wojewoda decyzją nr (...) z dnia (...). na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872, stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. działka nr (...) stała się z mocy prawa mieniem Województwa).

Uzasadniając podnoszone zarzuty pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że organy obu instancji wskazały, że roboty budowlane związane z budową nowego Szpitala Wojewódzkiego rozpoczęto w roku 1983 r., nie precyzując jednak daty ich rozpoczęcia. Nie było to jednak przeszkodą do ustalenia, że od dnia wywłaszczenia do rozpoczęcia tych robót nie minęło 7 lat. Jednocześnie organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mógł się zdecydować, czy działka nr (...) w obrębie (...) została nabyta przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nr (...) z dnia (...) r., czy też zmiana właściciela tej działki nastąpiła dopiero w dniu (...) r., tj. w dniu podpisania umowy sprzedaży Rep. "(...) (zob. str. 10-11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Przyjmując za datę początkową dzień (...) r., 7 lat od wywłaszczenia upływa w roku 1982. Natomiast w drugim przypadku należałoby ustalić konkretną datę rozpoczęcia prac budowlanych, albowiem okres 7 lat upływałby w dniu 12 lutego 1983 r., a wątpliwym jest aby roboty budowlane były prowadzone w okresie zimowym, szczególnie, że inwestycję rozpoczyna się od robót ziemnych, niwelacji terenu, zagospodarowania terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzebybudowy-zob.art. 41ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z powyższego wynika, iż w zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżących organy obu instancji nie mają racji argumentując, iż cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany na objętej ich wnioskiem o zwrot działce nr (...), obr. (...) w (...) przy ul. (...). W decyzji Prezydenta Miasta nr (...) z dnia (...) r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni (...) m2 oznaczonej nr (...) w obrębie (...) położonej w (...) przy ul. (...) wskazano, iż celem wywłaszczenia jest budowa Szpitala Wojewódzkiego, z której ostatecznie zrezygnowano, o czym powiadomił Skarżących Zarząd Województwa. Przyczyną i celem wywłaszczenia była więc realizacja nowego Szpitala Wojewódzkiego stanowiącego kompleks budynków, w tym również obejmującego budynek "G", który (jak wynika z "Dokumentacji Projektowo-Kosztorysowej (...) r.) docelowo miał stanowić:

1) G 1 - centralny magazyn materiałów łatwopalnych dla całego Szpitala,

2) G 2 - zwierzętarnię,

3) G 3 - zespół energetyczny,

4) G 4 - garaże i magazyny,

5) G 5 - tlenownia, rozdzielnia podtlenku azotu.

Natomiast decyzja o przeznaczeniu tego budynku na spalarnię odpadów szpitalnych podjęto dopiero w (...) r. Został wówczas sporządzony dokument p. n. "Szpital Wojewódzki Założenia Techniczno-Ekonomiczne, zgodnie z którym zdecydowano o adaptacji budynku "G" na potrzeby kotłowni gazowej, spalarni odpadów, stacji transformatorowej, agregatora i śmietnika. O tym, iż ww. adaptacja wykraczała poza granice celu wywłaszczenia świadczy również określenie w części "C.3. Instalacje sanitarne" powyższego dokumentu, że spalarnia odpadów będzie przyjmować odpady powstające w szpitalach (...). Spalarnia odpadów miała więc w założeniu zaspokajać aktualne na dzień sporządzania ww. dokumentu potrzeby w zakresie likwidacji odpadów z kilku szpitali w regionie. Zatem jej przeznaczenie wykracza poza granice wewnętrznego kompleksu budynków, które miały tworzyć funkcjonalną całość, tj. nowy Szpital Wojewódzki.

Pełnomocnik skarżących podkreślał, że w dniu wywłaszczenia nieruchomości nie planowano budowy spalarni odpadów. Dopiero decyzją nr (...) z dnia (...) r. Prezydent Miasta określił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie spalarni odpadów szpitalnych, a projekt budowlany zatwierdzono i udzielono pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta z dnia (...) r.

Strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1462/2008, w którym Sąd stwierdził, że badanie celu wywłaszczenia "winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (. doprecyzowanie nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczania nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczała".

Niezależnie od wyżej podniesionych argumentów, nie sposób uznać, iż zrealizowano cel wywłaszczenia, tj. budowę nowego Szpitala Wojewódzkiego skoro Województwo zdecydowało o rezygnacji z kontynuacji tej inwestycji i zawiadomiło dawnych właścicieli o zamiarze wykorzystania tych nieruchomości na inny cel. Zatem nawet gdyby przyjąć, iż spalarnia odpadów szpitalnych miała wchodzić w skład kompleksu budynków nowego szpitala i w ramach jego działania spełniać określone funkcje to rezygnacja z budowy całego kompleksu powoduje, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Tylko budowa całego kompleksu funkcjonalnie powiązanych budynków mogłaby zostać uznana za realizację celu, który został oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej nr (...) z dnia (...) r. Rezygnacja z ww. inwestycji powoduje, iż tak określony cel wywłaszczenia już nigdy nie zostanie zrealizowany, a funkcjonowanie spalarni odpadów na jednej z wywłaszczonych nieruchomości należy uznać za znaczną modyfikację celu wywłaszczenia, a nawet zmianę pierwotnego celu użycia wywłaszczonej nieruchomości, która w świetle przepisów art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być uznana za dopuszczalną.

Pełnomocnik skarżących stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przepisy normujące problematykę wywłaszczania nieruchomości należy interpretować ściśle, albowiem stanowią one istotną ingerencję państwa w gwarantowane Konstytucją prawo własności. "Konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas powstaje zatem możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1462/08). W wyroku I OSK 1462/08 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosowanie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia".

W świetle powyższego w niniejszej sprawie dla ustalenia zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogą mieć znaczenia zdarzenia zaistniałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, a którymi de facto dokonano niedopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia. Fakt funkcjonowania spalarni odpadów w ramach struktury Szpitala im. (...) w żadnym wypadku nie sanuje użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takiego sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości nie przewidywano przy jej wywłaszczaniu i z pewnością wykracza on poza granice celu oznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej (budowa nowego Szpitala Wojewódzkiego).

Należy więc uznać, że cel oznaczony w tej decyzji nie został osiągnięty, a tym samym w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi w związku z zamiarem użycia jej na inny cel.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej zwanej "u.g.n."), poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W orzecznictwie podkreśla się, że "cel wywłaszczenia", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć bardzo ściśle, wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel (bądź jego następca prawny) może żądać zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uprawnienie domagania się przez byłych właścicieli bądź ich następców prawnych zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zostało zamieszczone wart. 137 ust. 2 u.g.n.Zgodnie z tym przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jednak Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma kwestia interpretacji przyjętego celu wywłaszczenia oraz wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel publiczny.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wiceprezydenta Miasta z dnia (...) r. Nr (...), z przeznaczeniem "pod budowę Szpitala Wojewódzkiego, zaś podstawę prawną decyzji wywłaszczeniowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.).

Z akt administracyjnych sprawy oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr (...) stanowiąca własność A. K., została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem na nieruchomości tej zostały wybudowane budynki stanowiące funkcjonalną część Szpitala Wojewódzki, mieszczące spalarnię odpadów medycznych, myjnię pojemników odpadów medycznych oraz kondycjonowanie tych odpadów.

Poza sporem jest, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z (...) r., jak i w pierwotnej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji inwestycji, spalarnia wraz budynkami i urządzeniami jej towarzyszącymi nie była przewidywana, albowiem w tym czasie obowiązywały inne od aktualnych standardy realizacji inwestycji szpitalnych. Ze względu na długotrwały proces realizacji inwestycji zasadne było zatem podjęcie rozważań pod kątem możliwości modyfikacji jakościowej celu wywłaszczenia, nie tracąc jednak z pola widzenia celu podstawowego-budowy szpitala, co wprost wynikało z decyzji wywłaszczeniowej.

Zmiana planu realizacyjnego i wybudowanie spalarni w budynku "G", którego przeznaczenie pierwotne, jakkolwiek służące celowi inwestycji-wybudowaniu szpitala-było inne, nie może zmienić oceny wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym stanowić przesłankę pozytywną do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, czyli po (...) r. (podobnie w wyroku NSA z dnia 17 maja 2010 r., O OSK 1025/09).

W myśl art. 137 ust. 1u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część - art. 137 ust. 2.

A zatem zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać przez pryzmat wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w okresie określonym w przepisie.

O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany ściśle.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Wojewody utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest prawidłowe.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji, iż cel wywłaszczenia nieruchomości - przeznaczenie pod budowę Szpitala Wojewódzkiego - został zrealizowany. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które wykazało, że realizację szpitala rozpoczęto wkrótce po wywłaszczeniu, natomiast zakończono w roku (...) z przerwami spowodowanymi względami ekonomicznymi oraz koniecznością dostosowania inwestycji do obowiązujących wymogów prawnych, ekonomicznych i jakościowych. Późniejsze, po dokonaniu wywłaszczenia, zmiany realizacyjne, zmierzające jednak do budowy szpitala, czy zmiana przeznaczenia budynku "G" na spalarnię i obiekty towarzyszące nie mają wpływu na ocenę, że wywłaszczona nieruchomość stałą się zbędna.

Takiego wpływu-co podnoszono w skardze-nie ma również okoliczność, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia nastąpił z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia (czy to w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej działki. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy wynika niezbicie, że na działce objętej wnioskiem o zwrot funkcjonują obiekty działające jako część składowa Szpitala Wojewódzkiego im. (...) (podobnie NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. I OSK 1138/08).

Skoro cel wywłaszczenia powinien być tożsamy ze sposobem korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Sąd zauważa, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w sytuacji, gdy wywłaszczenie miało miejsce wiele lat (34 lata) przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.

Zauważyć również należy, że w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie kreśliła zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Przepis art. 69 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprowadzenie 7, a następnie 10. letniego okresu warunkującego uznanie nieruchomości za zbędną został wprowadzony ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (7 lat) oraz zmianą do ustawy z 28 listopada 2003 r. (10 lat).

Reasumując Sąd stwierdził, że odmowa zwrotu spadkobiercom A. i K. małż. K., objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości, jest zgodna z prawem materialnym, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym podkreślanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest kompletny i pozwolił - jak i jego właściwa ocena-na wydanie zaskarżonego - zgodnego z przepisami postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.