Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814149

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 3 września 2015 r.
II SA/Sz 788/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Maria Mysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Spółki A. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki A. z dnia (...) nr (...),

II.

zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącej D. M. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem złożonym pocztą elektroniczną w dniu (...) r., D. M. zwróciła się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji o udostępnienie informacji publiczne, poprzez przesłanie zestawienia wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków rady nadzorczej i zarządu w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji oraz skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu. Zwróciła się także o informację, czy członkom zarządu w okresie zatrudnienia lub po ustaniu zatrudnienia były wypłacane odprawy, nagrody, premie.

Pismem z dnia (...) r. wnioskodawczyni przekazano informację zawierającą zestawienie wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków Rady Nadzorczej i Zarządu wraz z informacją o przyznanych nagrodach.

Natomiast decyzją z dnia (...) r., nr (...) Spółka, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, odmówiła udostępnienia informacji ujętej we wniosku w zakresie przesłania skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu wskazując, że wnioskowana informacja zawiera dane wrażliwe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) r. D. M. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Zakład Wodociągów i Kanalizacji, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Spółka wskazała, iż art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych statuują ustawową ochronę danych osobowych, udostępnienia których domaga się wnioskodawca. Podkreśliła, że prawo do prywatności osób fizycznych stanowi skuteczną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznych wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zgodnie z treścią art. 221 § 5 Kodeksu pracy do danych osobowych pracowników zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Spółki, udostępnienie informacji o szczegółowych warunkach zatrudnienia, miejscu zamieszkania, dacie urodzenia, itp. należy do kategorii tzw. danych wrażliwych, a ich przetworzenie możliwe wyłącznie wtedy gdy zezwalają na to przepisy ustawy. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie ma miejsca, natomiast Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. jako administrator danych osobowych odpowiada za ich ochronę. Osoby wchodzące w skład zarządu nie pełnią funkcji w organach administracji publicznej, a ich prawo do prywatności nie podlega ograniczeniu.

Na powyższą decyzję D. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 marca 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje treści umów zawartych z zarządem spółki, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy powołanym do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w z w. z art. 31u st. 3 Konstytucji RP w z w. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji.

W dniu (...) r. S. z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w postępowaniu, składając wniosek w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. Sąd, uwzględniając powyższy wniosek, postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.- zwana dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz reguluje tryb i zasady jej udostępniania, jak i ograniczenia występujące w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Zakład Wodociągów i Kanalizacji odmówiła decyzją udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą informacji w postaci skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu powołując się na ochronę danych osobowych i brak możliwości ich przetworzenia.

W świetle art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja ta jest charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wtedy, gdy żądanie ma charakter informacji publicznej.

Wydanie decyzji z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczy o tym, że organ uznał wnioskowane dokumenty jako stanowiące informację publiczną. Tak więc dokonanie oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Spółki w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i złożonego wniosku wymaga przede wszystkim wyjaśnienia tej kwestii. Ustalenie bowiem okoliczności, czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi, ma istotne znaczenie dla właściwego zastosowania ustawy o dostępie informacji publicznej, która to w zależności od wyniku tych ustaleń, przewiduje odmienne formy załatwienia wniosku.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".

Niewątpliwie przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1), a także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

W świetle powołanych regulacji, informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r. II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA

w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1557/13; wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Spółka z o.o. Z., której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto wykonuje zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka zajmuje się działalnością o charakterze użyteczności publicznej, w tym dystrybucją wody oraz odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków, będących zadaniami własnymi gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy więc do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p). Jednakże o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje nie kryterium podmiotowe lecz rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w postaci umów zawartych z członkami zarządu Spółki. Wniosek, wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi, nie obejmował umów podpisanych z członkami "komisji rewizyjnej".

W orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym przyjmuje się, że generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, wyrok dostępny w Internecie).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy odnieść również do umów zawartych z członkami zarządu spółki komunalnej.

Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółki w obrocie prawnym występuje jako podmiot odrębny względem Gminy Miasta. Niewątpliwie nie jest organem władzy publicznej ani jednostką sektora finansów publicznych, lecz podmiotem prawa handlowego (tekst jedn.: spółką prawa handlowego). Działalność Spółki obejmuje wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, ukierunkowany na zysk. Zawarcie umowy z członkami zarządu, nie jest wynikiem wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, lecz prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Spółka zawierając taką umowę występuje w charakterze podmiotu gospodarczego jako pracodawca, którego narzędziem jest możliwość nawiązywania stosunku zatrudnienia. Zawieranie zatem umów regulujących zasady zatrudnienia nie pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Umowy te nie są umowami cywilnoprawnymi zawieranymi z kontrahentami i nie noszą cech dokumentu odnoszącego się do sfery publicznoprawnej, są natomiast aktami prywatnoprawnymi związanymi ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika.

Powyższe okoliczności przesadzają o tym, że umowa zawarta z członkami zarządu spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie było możliwości wydania w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji. Z tych też względów Spółka rozpatrując wniosek skarżącej w trybie art. 5 i art. 16 u.d.i.p. dopuściła się naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji gdy żądana informacja nie ma cech informacji publicznej ustawa przewiduje odmienną, od zastosowanej w sprawie, formę załatwienia wniosku. W takim przypadku podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji w sprawie, ale zawiadamia wnioskodawcę pismem o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Reasumując stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy z uwagi na to, że wniosek skarżącej w omawianym zakresie nie obejmował żądania udostępnienia informacji publicznej, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji, co obligowało Sąd do ich uchylenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt II sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.