Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547331

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 16 października 2014 r.
II SA/Sz 775/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Barbara Gebel, Maria Mysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala (...) z dnia (...) r., nr (...),

II.

zasądza od Samodzielnego Publicznego Szpitala (...) na rzecz Stowarzyszenia (...) kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia z 20 marca 2014 r. S. wystąpiło do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania i/lub udostepnienie dokumentów:

1. Czy w szpitalu wprowadzono procedurę zgłaszania przełożonym przez personel medyczny (wszystkich szczebli) tzw. zdarzeń medycznych, ew. innych błędów/zawinionych zdarzeń o niekorzystnych konsekwencjach dla pacjenta?

2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 1 - wniesiono o udostępnienie ww. dokumentu, tj. spisanej procedury.

3. Czy w szpitalu powołano zespół/komisję/grupę ds. oceny zdarzeń mogących spełniać przesłanki tzw. zdarzeń medycznych ew. innych błędów/zawinionych zdarzeń o niekorzystnych konsekwencjach dla pacjenta, której celem nie tylko byłaby ocena, czy błąd rzeczywiście popełniono, ale także racjonalizatorska ocena kontekstu tegoż wydarzenia - czyli stwierdzenie, co robić (w warunkach konkretnej placówki) by ponownie nie doszło do określonych zdarzeń.

4. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 3 - wniesiono o udostępnienie dokumentu regulującego zakres prac ww. zespołu a także wszelkich dokumentów podsumowując (np. raport roczny) działanie tego gremium w roku (...)

5. Czy szpital w latach (...) kierował do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej (lekarzy) wniosek/wnioski o wszczęcie postępowania, w którym stroną przeciwną (obwinioną) byłby pracownik lub współpracownik (np. na kontrakcie) szpitala?

6. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 5 - wniesiono o odpowiedź ile takich przypadków było (w okresie (...)) oraz o podanie sygnatur spraw rozpatrywanych przez ROZ. Ujawnienie (zanonimizowanej) treści wniosku/ów do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej (lekarzy) złożonych przez szpital.

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. Nr 267 z zm.) art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego (...) odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności organ zaznaczył, że niewłaściwa jest sama forma wniosku, bowiem został złożony w formie elektronicznej poprzez e-mail, nie zawierając podpisu elektronicznego.

Dalej organ podał, że żądana informacja nie posiada charakteru informacji publicznej, a ponadto udostępnienie tej informacji naruszałoby prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

S. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego decyzją z dnia (...) r., nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. Nr 267 z zm.), art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...)

W uzasadnieniu decyzji podał, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia (...) r. oraz zawartą w tejże decyzji argumentację. Organ ponownie podkreślił, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, nie wszystkie bowiem informacje, które dotyczą działalności SPSK 1 mają związek z wykonywanymi przez ten podmiot zadaniami publicznymi.

Zdaniem organu żądanej przez Stowarzyszenie informacji nie sposób przypisać bezpośredniego związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, przez których wykonywania realizowane są przez SPSK (...) zadania publiczne. Informacje te dotyczą wewnętrznych uregulowań jakie SPSK (...) mógłby przewidzieć w stosunkach pomiędzy jego personelem medycznym, a kierownictwem. Za posiadaniem przez żądaną informację, charakteru informacji publicznej nie przemawia również fakt finansowania organu ze środków publicznych i funkcjonowania w strukturze publicznej uczelni chybiony. Organ nie zakwestionował faktu jego finansowania ze środków publicznych, jednak żądana informacja nie ma w żadnym stopniu związku z wydatkowaniem przez organ środków publicznych. Podkreślił również, że informacje, o których udostępnienie wnosi Stowarzyszenie, to wewnętrzne informacje - na linii pracodawca (zleceniodawca) - pracownik (zleceniobiorca). Wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji, które nie mają związku z realizowaniem przez SPSK (...) zadań publicznych lecz dotyczą organizacji pracy w organie, systemu zapobiegania uchybieniom przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych oraz procedury dyscyplinarnej dotyczącej pracowników SPSK (...).

W dalszej części uzasadnienia zwrócono uwagę na fakt, że choć w świetle ustawy o działalności leczniczej Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej nie są przedsiębiorcami, to są podmiotami posiadającymi osobowość prawną, które samodzielnie prowadzą swoją gospodarkę finansową i w istocie prowadzą działalność o odpowiadającą wymogom działalności gospodarczej. Z uwagi na powyższe podmioty te mogą być samodzielnie stroną w stosunkach cywilnoprawnych, w tym stosunkach gospodarczych oraz mogą być stroną w postępowaniu sądowym. Udostępnienie wnioskowanych informacji prowadziłoby do ograniczenia możliwości skutecznej obrony w ewentualnych sporach sądowych, jako, że informacje te co do zasady objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu udostępnienie informacji w stosunku do których niezbędne jest wykonanie wpierw czynności anonimizacyjnych prowadzi do konieczności zaangażowania w ich pozyskanie pracowników, którzy mają również do wykonania przede wszystkim obowiązki wynikające z umów stanowiących podstawę ich zatrudnienia. Takie zaangażowanie określonych środków osobowych do wykonania tych czynności, prowadzi również w konsekwencji do konieczności wydatkowania przez organ środków finansowych przeznaczonych na wynagrodzenie pracowników za wykonanie wspomnianych czynności.

Powyższą decyzję S. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa w postaci:

* art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

* art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

* art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 140 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W rezultacie z uzasadnienia nie wynika dlaczego organ uznał, że w sprawie prawo do informacji publicznej polega ograniczeniu oraz dlaczego zakwalifikował żądaną informację, jako informację przetworzoną.

Dalej podniesiono, że postępowanie o udostepnienie informacji publicznej jest odformalizowane oraz, że decyzję o odmowie udostepnienia żądanej informacji wydaje się tylko w przypadku gdy dotyczy to informacji publicznej.

Wskazano również, że nie ma żadnych wątpliwości, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną.

Odpowiadając na skargę Dyrektor SPSK (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując w oparciu o powyższe uregulowania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną przesłanką żądania S., zawartego we wniosku z dnia (...) r., są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.d.i.p". Ustawa ta jest rozwinięciem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny (...) - dalej "SPSK Nr (...) jako jednostka publicznej służby zdrowia, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Powyższa okoliczność pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. Sporny natomiast jest charakter informacji, której udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenie, tj. czy żądana informacja jest informacja publiczną, a jeżeli tak, to czy informacją prostą, czy przetworzoną, albowiem tryb ich udostępniania jest odmienny. Nadto w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji Dyrektor SPSK (...) powołał się na brak podpisu elektronicznego na wniosku oraz na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie ma racji Dyrektor SPSK Nr (...) jakoby złożony drogą elektroniczną wniosek musiał być opatrzony podpisem elektronicznym. W ustawie tej brak jest jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie (v. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Dyrektora SPSK Nr (...), że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

SPSK Nr (...) jest jednostką publicznej służby zdrowia i z mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, do której należy informacja o organizacji, przedmiocie działalności oraz treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.d.i.p.).

Zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia pytania i żądania udostepnienia dokumentów dotyczą organizacji podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz treści i postaci dokumentów urzędowych wytworzonych przez ten podmiot, a zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów u.d.i.p.

Wobec zawartego w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji Stanowska Dyrektora SPSK Nr (...) zasadnym jest wyjaśnić, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, właściwy podmiot odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby faktycznie wniosek skarżącego Stowarzyszenia nie dotyczył informacji publicznej, to wydanie w takich warunkach decyzji - stanowiłby o braku jej podstawy prawnej i winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02 - "Monitor Prawniczy" 2003, nr 4, s. 147, "Wokanda" 2003, nr 6, s. 33).

W przedmiotowej sprawie, skoro wniosek dotyczył informacji publicznej, to wadliwość zaskarżonej decyzji musi być oceniana z punktu naruszenia art. 16 przepisów u.d.i.p. oraz kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. Nr 267 z zm.) - dalej "k.p.a.". Organ bowiem wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, natomiast uzasadnienie nie zawiera prawidłowego stanowiska dla rozstrzygnięcia o takiej treści.

Uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera również przekonującego uzasadnienia dlaczego Dyrektor SPSK Nr (...) uznał, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowić będzie informację przetworzoną. Organ nie podał, jakie dokumenty zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Określenie, że wnioski wymagają anonimizacji, skutkuje uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną.

Wyjaśnić również należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania interesu publicznego. W świetle art. 14 ust. 2 u.d.i.p. dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże interesu publicznego, organ może wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor SPSK (...), przed wydaniem decyzji, nie wzywał wnioskodawcy do wykazania dlaczego udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. A zatem nawet gdyby organ wykazał, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, to i tak wydanie decyzji odmownej byłoby przedwczesne.

Zdaniem Sądu bezpodstawnie Dyrektor SPSK (...) powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego Stowarzyszenia, że szpitale nie należą do takich jednostek organizacyjnych, które uznać można za przedsiębiorstwo i które mogą powoływać się na ochronę informacji posiadających wartość gospodarczą.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podmiot obowiązany do udostępniania żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji, dokona ponownej analizy wniosku, pod względem zakwalifikowania jej do informacji publicznej prostej lub przetworzonej, mając przy tym na względzie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z opisanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny

, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie kosztach postępowania oparte jest na przepisie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.