Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814141

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 18 lutego 2015 r.
II SA/Sz 758/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. B. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...), działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku M. B. zezwolił wnioskodawczyni na przeprowadzenie w dniu (...) na Cmentarzu ekshumacji szczątków zmarłego w dniu (...) W. B., celem pochowania na innej kwaterze na Cmentarzu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni należy do kręgu osób uprawnionych do pochowania szczątków, określonych w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W dniu 14 kwietnia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego wpłynęło pismo J. B. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania opisanej wyżej decyzji. Wnioskodawca podniósł, że jest bratem zmarłego W. B. oraz zarzucił organowi, iż nie uwzględnił w swojej decyzji woli wszystkich najbliższych z członków rodziny zmarłego. J. B. wniósł o uzasadnienie decyzji z dnia (...).

Postanowieniem z dnia (...) Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia (...).

J. B. w dniu 9 maja 2014 r. złożył w Państwowym Wojewódzkim Inspektoracie Sanitarnym wniosek zatytułowany "uzupełnienie wniosku z dnia (...)". W piśmie tym wniósł o unieważnienie decyzji i ponowną ekshumację przywracającą stan pierwotny.

W piśmie z dnia 22 maja 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do doprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 9 maja 2014 r., J. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a., po wniesieniu przez J. B. podań:

- z dnia 14 kwietnia 2014 r. z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) zezwalającej M. B. na przeprowadzenie na Cmentarzu ekshumacji szczątków zmarłego w dniu (...) W. B. i przeprowadzenia pełnego postępowania w sprawie;

- z dnia 9 maja 2014 r. z żądaniem unieważnienia ww. decyzji i ponownej ekshumacji przywracającej stan pierwotny;

- z dnia 22 maja 2014 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji w przedmiocie ekshumacji i wstrzymanie jej wykonania;

umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż z uwagi na treść żądania wnioskodawcy, zakwalifikował podanie jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) i wystosował do J. B. zawiadomienie z dnia 5 maja 2014 r. o możliwości podjęcia przez strony obrony ich interesów prawnych w postępowaniu odwoławczym, przed wydaniem decyzji.

Organ odwoławczy po analizie dokumentacji stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) zezwalająca M. B. na przeprowadzenie na Cmentarzu ekshumacji szczątków zmarłego w dniu (...) W. B. została wykonana, co potwierdza protokół z dnia (...).

Organ nadzoru sanitarnego wskazał, iż realizując swoje prawo do obrony interesów prawnych w postępowaniu odwoławczym, J. B. w dniu 9 maja 2014 r. złożył podanie zatytułowane cyt.: "" i wniósł cyt.: "o unieważnienie decyzji i ponowną ekshumację przywracającą stan pierwotny".

Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 63 § 2 k.p.a. pismem z dnia 14 maja 2014 r. wezwał J. B. do doprecyzowania treści żądania w podaniu złożonym w dniu 9 maja 2014 r. w sprawie wyboru trybu postępowania dotyczącego zaskarżenia decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...). W szczególności poprosił o wyjaśnienie, czy wniesione żądanie należy rozumieć jako wniosek o uchylenie ww. decyzji czy jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż po udzieleniu przez J. B., pismem z dnia 22 maja 2014 r., odpowiedzi na powyższe wezwanie, uznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z dnia (...) za spóźniony i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym zawiadomił strony zawiadomieniem z dnia (...).

Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zmianę przyjętego przez stronę wcześniej trybu postępowania i wybór trybu nadzwyczajnego, należy traktować jako żądanie cofnięcia odwołania i rozpatrzyć ją w świetle przesłanek określonych w art. 137 k.p.a. Cofnięcie odwołania powoduje jedynie umorzenie postępowania odwoławczego, a tym samym oznacza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji. Celem natomiast podjętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym, przez organ I instancji, dotknięta jest wadą kwalifikowaną i w razie stwierdzenia takiej wady oraz braku przesłanek ujemnych wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną.

Powyższą decyzję J. B. w dniu (...) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł zarzut naruszenia:

- art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez ich zastosowanie i wydanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji o umorzeniu postępowania o udzieleniu M. B. zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok W. B., w konsekwencji czego została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji z dnia (...) skierowania do osoby nie posiadającej legitymacji uprawniającej do złożenia tego typu wniosku;

- art. 137 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, postanowienia o umorzeniu postępowania w wyniku uznania, iż J. B. w dniu 22 maja 2014 r. cofnął wniesione w sprawie odwołanie, podczas gdy organ II instancji nie był uprawniony do wydania tego typu postanowienia, gdyż powodowałoby ono utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego, której to treść narusza prawo lub interes prawny;

- art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie przez organ administracji postanowienia o umorzeniu postępowania, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji, która narusza prawo lub interes społeczny.

W uzasadnieniu skargi J. B. wyjaśnił, że wobec M. i W. małżonków B. (...) został wydany przez Sąd powszechny wyrok, na mocy którego nastąpiło rozwiązanie łączącego ich małżeństwa przez rozwód. Rozwód został orzeczony za życia W. B., na cztery miesiące przed jego śmiercią, która nastąpiła w (...). Stąd też, w ocenie skarżącego, M. B. nie była legitymowana do złożenia wniosku o przeprowadzenie ekshumacji zwłok jej zmarłego, byłego męża.

Po przytoczeniu treści art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, skarżący wywiódł, iż w sposób nie budzący wątpliwości rozwiedzionemu małżonkowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok drugiego z małżonków. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1974 r. sygn. akt I CR 54/74.

J. B. wskazał, że akta sprawy nie zawierają jakiekolwiek dokumentu wskazującego na cofnięcie wniesionego przez niego odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto, organ całkowicie bezpodstawnie uznał, że ewentualne cofnięcie odwołania jest równoznaczne z umorzeniem postępowania. Organ nie zbadał bowiem i nie odniósł się w żaden sposób do legalności decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że w myśl art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie, jednak organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organ wyjaśnił iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał zaskarżoną decyzję zezwalającą M. B. na przeprowadzenie ekshumacji szczątków zmarłego W. B. M. B. działała w imieniu swoim, tj. jako córka zmarłego oraz w imieniu swojej matki M. B., jako jej pełnomocnik. Decyzja została wydana w oparciu o akt zgonu zmarłego W. B., zgodnie z zapisami którego M. B. była żoną zmarłego W. B. w momencie jego śmierci. Natomiast pokrewieństwo J. B. i zmarłego W. B. zostało potwierdzone odpisami skróconych aktów urodzenia, wydanymi w dniu (...) i poświadczonymi za zgodność z treścią aktów urodzenia. Organ wskazał, iż decyzja organu I instancji odzwierciedla stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. II SA/Bk 728/05. Organowi znane też jest odmienne stanowisko sądów, w kwestii interpretacji art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Sanitarny za strony postępowania uznał M. B. - żonę zmarłego w imieniu której jako pełnomocnik występowała M. B. - córka zmarłego, a J. B. - bratu zmarłego nie przyznał statusu strony, o czym poinformował w postanowieniu z dnia (...), w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wątpliwości co do treści decyzji. Decyzja została wykonana dnia (...) tj. przed terminem uprawomocnienia się. Natomiast J. B. sprzeciwiający się ekshumacji, wystąpił o wstrzymanie przeprowadzenia ekshumacji już po jej dokonaniu, tj. w dniu (...). Zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie ekshumacji, należało uznać za spóźniony.

W toku postępowania Sąd ustalił, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...). W wyniku odwołania się J. B. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...), Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarga została zarejestrowana pod sygn. akt (...) ().

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, dokonana w granicach rozstrzygania sądu określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej określanej:"p.p.s.a." dowiodła, że skarga jest zasadna, ponieważ decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 137 k.p.a. nie odpowiada prawu.

Wprawdzie przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja organu I instancji, to jednak, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mającej charakter rozstrzygnięcia procesowego a nie merytorycznego, niezbędne jest wyjaśnienie, że uznanie przez organ odwoławczy J. B., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, za stronę postępowania w przedmiocie wniosku innej osoby o udzielenie zgody na ekshumację szczątków jego brata W. B. i na pochowanie ich w innym miejscu na Cmentarzu było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych o wydanie decyzji w powyższym przedmiocie ubiegać się może każda z osób wymienionych w art. 10 ust. 1 tej ustawy, uprawnionych do pochówku, przy czym zezwolenie na ekshumację może zostać wydane za zgodą wszystkich uprawnionych osób.

Bezsporne jest przy tym, że J. B. nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ponieważ nie został ustalony jako osoba należąca do kręgu uprawnionych z art. 15 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nie ulega również wątpliwości, że J. B. powziął wiadomość o decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) w terminie otwartym dla stron biorących udział w tym postępowaniu, skoro w dniu 14 kwietnia 2014 r. wniósł pismo, zawierające wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji, doręczenie jej uzasadnienia oraz zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji woli wszystkich najbliższych z członków rodziny jego zmarłego brata, które sam organ odwoławczy potraktował jako noszące cechy odwołania. Pismo to J. B. uzupełnił w dniu 9 maja 2014 r. zawierając w nim wniosek o: "unieważnienie decyzji i ponowną ekshumację przywracającą stan pierwotny."

Zdaniem Sądu ten stan faktyczny, mógł wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego co do istoty żądania składającego podanie, co uzasadniało zobowiązanie J. B. do "doprecyzowania żądania". W rezultacie J. B. w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. W piśmie tym J. B. nie zawarł jednak oświadczenia, że cofa odwołanie. W ocenie Sądu, z zaistnieniem wskazanego w art. 137 k.p.a. cofnięcia odwołania, można byłoby mówić wyłącznie wówczas, gdyby strona takie oświadczenie złożyła wprost, ponieważ oświadczenie to musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy. Nie można domniemywać cofnięcia odwołania tylko na tej podstawie, że strona w odpowiedzi na zobowiązanie organu, niezbyt zresztą precyzyjnie wyjaśniające jej sytuację prawną, oświadczyła, że domaga się unieważnienia decyzji. Poza tym, nawet gdyby strona pod wpływem takiego pisma organu oświadczyła, że cofa odwołanie (czego jednak w ocenie Sądu nie uczyniła), to organ oświadczenie to musiałby poddać ocenie w kontekście wskazanego w art. 137 k.p.a. warunku zgodności decyzji pierwszej instancji z prawem oraz interesem społecznym, czego, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, również nie dokonano.

Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy miał do czynienia z dwoma środkami prawnymi: po pierwsze z odwołaniem wniesionym przez J. B. i po drugie, z wnioskiem tej strony, o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej.

Wyjaśnienia wymaga, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego ustawodawca nie ograniczył prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie do decyzji ostatecznych, w odróżnieniu do wznowienia postępowania, które możliwe jest tylko co do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W rezultacie nie można wykluczyć, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zbiegu dwóch środków prawnych: odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniesionych co do decyzji nieostatecznej, w sytuacji, gdy strona w wyraźny, jednoznaczny sposób nie cofnęła jednego z nich. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sposobu procesowego rozwiązania tego zbiegu, jednakże orzecznictwo przyjmuje, że w takiej sytuacji pierwszeństwo ma odwołanie. Jest to logiczną konsekwencją ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego zakresów postępowań zwyczajnego i nadzwyczajnego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest ustawowymi przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., odwołanie uruchamia natomiast postępowanie drugoinstancyjne w pełnym zakresie wynikającym z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Prowadzi to do wniosku sformułowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i akceptowanym w piśmiennictwie, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, to powinno być załatwione w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybami nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. sygn. akt II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5, wyrok WSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 890/10 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz G. Łaszczyca, A. M.sz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, 3 wydanie, LEX, Warszawa 2010, teza 8 do art. 156 k.p.a. str. 339).

Z powyższego względu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 137 k.p.a. wymagała uchylenia przez Sąd, gdyż to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wyroku, rzeczą Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego będzie rozpatrzenie i rozstrzygniecie odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...).

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II wyroku) oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., natomiast w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.