Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814130

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 27 lutego 2015 r.
II SA/Sz 719/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej określanej jako: "k.p.a." oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy-nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka (...)" " w obrębie ewidencyjnym na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w obrębie ewidencyjnym (...) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia (...), w której organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z - nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "" w obrębie ewidencyjnym (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w obrębie ewidencyjnym (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponowionym postępowaniu organ I instancji w dniu (...) przeprowadził, przy udziale R.W., wizję lokalną fragmentu, podczas której ustalono, co następuje:

- posesja posiada istniejący zjazd po prawej stronie (w kierunku do),

- istniejący zjazd posiada szerokość m w tym jezdnię szerokości m,

- do ulicy przylega obustronny chodnik szerokości m odseparowany od jezdni pasem zieleni, balustradami i słupkami,

- dwukierunkowa jezdnia ul. posiada szerokość m,

- na wysokości posesji zlokalizowane jest przejście dla pieszych z sygnalizacją świetlną, odległość istniejącego przejścia dla pieszych od granicy działki (w kierunku do a) wynosi m,

- w ciągu ulicy występuje zieleń wysoka oraz oświetlenie uliczne,

- na wysokości wnioskowanego zjazdu zlokalizowany jest słup oświetlenia ulicznego, sieć elektroenergetyczna wraz z szafką,

- oznakowanie pionowe w rejonie posesji stanowią znaki "Przejście dla pieszych" z tabliczką stosowaną w celu oznaczenia miejsca przejścia dla pieszych szczególnie uczęszczanych przez dzieci,

- oznakowanie poziome stanowią znaki "linia podwójna ciągła", "linia pojedyncza przerywana - prowadząca szeroka", "przejście dla pieszych", "linia warunkowego zatrzymania złożona z prostokątów", "linia krawędziowa - ciągła wąska" i "linia krawędziowa - przerywana szeroka".

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy pomiarów natężenia ruchu wykonanych przez firmę stwierdzono, że na przedmiotowej ulicy średnie maksymalne natężenie ruchu w godzinach szczytu porannego i popołudniowego wynosi w kierunku do a oraz w kierunku do, co daje łącznie w dwóch kierunkach jazdy. Tak duże natężenie ruchu spowodowało konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla pieszych użytkowników dróg (). W związku z powyższym, za najbardziej efektywne rozwiązanie przyjęto przeniesienie przejścia dla pieszych ze skrzyżowania oraz budowę sygnalizacji świetlnej w obrębie nowego przejścia dla pieszych w ciągu, co jest zgodne z punktem Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), zgodnie z którym "Wprowadzenie sygnalizacji powinno spowodować poprawę bezpieczeństwa ruchu, co jest celem nadrzędnym i wystarczającym przy rozpatrywaniu zasadności budowy sygnalizacji (...)".

Dodatkowo organ I instancji podniósł, że zgodnie z zapisami uchwały Nr XLVII/574/98 (omyłkowo oznaczona w decyzji jako) Rady Miasta a z dnia 25 maja 1998 r. w sprawie zmiany planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego na obszarze osiedla "Do czasu realizacji odcinka ulicy odciążającej, ulica ka pełnić będzie funkcję ulicy zbiorczej; zaleca się ograniczenie akcesji w tym okresie" (§ 7 ust. 12 pt. "ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej"). Jednocześnie, organ I instancji wskazał, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.)" (...) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę."

W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent przywołał przepisy § 77 i 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. I tak, w myśl § 77 tego aktu, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z kolei, § 78 rozporządzenia stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymogami określonymi w § 113 ust. 7, tj. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, powinien on mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wykonane łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż, pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, na długości nie mniejszej niż m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%. Natomiast zjazd z drogi klasy lub do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 (zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego), w wypadku uzasadnionym bezpieczeństwem ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że decyzję negatywną wydano uwzględniając treść powyższych przepisów, mając na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności z uwagi na fakt, że:

1. Wnioskodawca posiada zjazd zapewniający obsługę komunikacyjną nieruchomości.

2. Na drodze klasy "" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

3. Dodatkowy zjazd od strony, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie nowo wybudowanego przejścia dla pieszych z sygnalizacja świetlną obniży poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, szczególnie pieszych.

4. Brak jest możliwości lokalizacji zjazdu odpowiadającego warunkom technicznym wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia. Szerokość zjazdu składająca się z jezdni oraz obustronnych promieni wyokrąglających daje łączną wartość. Odległość istniejącego przejścia dla pieszych od granicy działki (w kierunku do a) wynosi.

5. Usytuowanie zjazdu w obrębie przejścia dla pieszych skutkowałoby naruszeniem przepisów prawa o ruchu drogowym oraz stworzy bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa pieszych w momencie wykonywania manewru wjazdu lub wyjazdu przez kierujących pojazdami.

Kolegium wskazało dalej, że z powyższą decyzją nie zgodził się R.W. i w dniu 12 grudnia 2013 r. wniósł od niej odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że uzasadnienie odmowy wydania pozwolenia na wykonanie zjazdu świadczy o ignorancji władz Gminy - Miasto problemów i potrzeb mieszkańców a. Po przeniesieniu przejścia o dalej od szkoły młodzież szkolna kierująca się w stronę krąży po skrzyżowaniu lub przeskakuje bariery ochronne. Natomiast kierujący się w stronę korzystają z pozostawionego rozgrodzenia z jednej strony ulicy i przeskakują przez bariery po stronie przeciwnej. W ocenie skarżącego przeniesienia przejścia dla pieszych nie spowodowało poprawy bezpieczeństwa, przeciwnie zagraża bezpieczeństwu młodzieży szkolnej, co więcej odmowa wydania zezwolenia na budowę zjazdu - zdaniem R.W. - jest działaniem złośliwym, ukierunkowanym na zablokowanie możliwości korzystania przez Niego z nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu - w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Z kolei, w myśl ust. 4 przywołanego artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Według ustawowej definicji zawartej w art. 4 ust. 8 ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ratio legis przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepis ten wprowadza bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Również powoływanie się na zasadę równości wobec prawa nie pozwala na uznanie, że "każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej" musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, LEX nr 745213). Przepisy ustawy bowiem takiej gwarancji nie zapewniają. Ograniczenie prawa własności, uregulowane w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozwala co prawda właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy art. 29 ww. ustawy nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia lub odmowy jego wydania ma charakter uznania administracyjnego.

W oparciu o ten przepis, SKO stwierdziło, że organ może ale nie musi wydać zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Takie działanie organu nie oznacza jednak dowolności. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien zatem wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu wszczętym na wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu art. 29 ustawy o drogach publicznych, obliguje organ do dokonania ustaleń w zakresie wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). W myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Kolegium powołując się na ustalenia zawarte w decyzji organ I instancji wskazało, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia).

Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak - jak wskazano powyżej - prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja R Pw art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę, dopuszcza jednakże istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji R P. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów - § 9 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia.

Organ wskazał na powyższe przepisy i ponownie podniósł, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznacza między innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. W szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Prezydent Miasta, aby decyzja odpowiadała prawu. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ I instancji, przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę zjazdów z dróg klasy Z.

Nadto organ drugiej instancji podkreślił, że na obszarze, na którym wnioskodawca planuje budowę zjazdu obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr XLVII/574/98 Rady Miasta a z dnia 25 maja 1998 r. w sprawie zmian planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego na obszarze osiedla. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych musi być brany pod uwagę przez wszystkie organy, gdy jego postanowienia dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego. W ocenie Kolegium, istniejący zapis planu, z którego wynika, że do czasu realizacji odcinka ulicy odciążającej, ulica ka pełnić będzie funkcję ulicy zbiorczej i zaleca się ograniczenie akcesji w tym okresie (§ 7 ust. 12 pt. "ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej"), uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu. Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję kierował się złośliwością, a przeniesienie przejścia dla pieszych spowodowało wzrost zagrożenia bezpieczeństwu na drodze, Kolegium stwierdziło, że w sytuacji rozpoznawanej sprawy nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. W konsekwencji SKO uznało za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

R.W. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją ostateczną, uznając ją za krzywdzącą wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się wnikliwego rozpatrzenia jego sprawy i sprawiedliwego wyroku przywracającego "możliwość korzystania z posesji, zgodnie z własnymi potrzebami oraz Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla tego rejonu.

Według skarżącego, uzasadnienie decyzji organu I Instancji przeczy wcześniejszej propozycji Z D i T M, która miała brzmienie: "W związku z tym Z Di T M proponuje wydzielenie terenu pod obsługę nieruchomości od ) strony działki nr (...)". W związku z tym skarżący postawił w uzasadnieniu skargi następujące pytania: "jak ta propozycja ma się do wywodu o bezpieczeństwie ruchu i ograniczaniu; ilości zjazdów? Czy trzy sąsiadujące ze sobą zjazdy: od strony Firmy, mój 1 istniejący i proponowany, czy nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu? Czy analiza nasilenia ruchu tego zjazdu by nie dotyczyła?" Zdaniem skarżącego, jest to zupełnie niespójny i kłamliwy wywód, na dowód czego skarżący dołączył pismo Z D i T M z dnia (...) twierdząc, że skorzystanie z propozycji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wymagałoby sterowania ruchem przez Policję.

Poza tym skarżący poddał w wątpliwość zasadność likwidacji przejścia na skrzyżowaniu ulic, z którego piesi korzystali od niepamiętnych lat i korzystają nadal.

Dalej skarżący wniósł, o wyjaśnienie przez Sąd następujących kwestii:

1.

"Czy nie było żadnej alternatywy dla lokalizacji tego przejścia?

2. Czy budowa infrastruktury przejścia, która teraz uniemożliwia wykonanie zjazdu (szafka energetyczna) została zrealizowana zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane - wykładnia Urzędu Nadzoru Budowlanego?

3. Czy władze Miasta mogą stosować kruczki w opracowaniach projektowych dla zachowania tajemnicy lokalizacji inwestycji, stosując odmienne tytuły opracowań opisowych od graficznych?"

Wskazując, że we wszystkich opracowaniach widnieje adres, a grafika jest umiejscowiona, skarżący stwierdził: "Czyżby projekt był tworzony dla dwóch różnych miejsc? Nie otrzymałem dotychczas na to pytanie wyraźnej odpowiedzi."

Mimo wyraźnego określenia miejsca na zjazd i podział działki nr (...) w Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla tego rejonu, przejście zaplanowano tak, że zablokowano zjazd, a tym samym podział. Skarżący uważał, że zapisy Planu gwarantują perspektywę użytkowania nieruchomości, w tym jej podział, gdyż po co komu na terenie miasta działka budowlana o powierzchni w strefie chronionej przez konserwatora zabytków, jednak okazało się, że władza na życzenie swoich popleczników może wszystko."

Według R.W., nie jest to jedyny problem, gdyż usytuowanie przejścia pod oknami domu, gdzie zatrzymuje się po kilka TIR-ów naraz blokujących wjazd i wyjazd z już istniejącego zjazdu jest po prostu uciążliwe. Te same Władze Miasta kilka łat wcześniej zaakceptowały budowę bardzo uciążliwego zakładu produkcji gładzi tynkowej "" po drugiej strome ulicy, który emituje pył i hałas do atmosfery. Jest też firma "", która usytuowała parking dla klientów pod oknami jego domu, ale z drugiej strony jej ogromna reklama świeci w okna w dzień i w nocy.

Pytając, jak to możliwe, żeby w demokratycznym państwie, o które walczył Władze Miasta doprowadziły do całkowitej degradacji jego posesji, która mimo kosztownej renowacji stała się bezużyteczną ruderą, skarżący wyjaśnił, że jest to posesja nadana za mienie pozostawione na peryferiach Lwowa, w tym nowy dom.

R.W. stwierdził, że zgadza się z stwierdzeniem SKO, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właściciela dopuszcza Konstytucja RP, ale podniósł, że Konstytucja nie nakłada wszystkich ograniczeń na jednego obywatela, Konstytucja również nie zapewnia "władzom miast prawa do rugowania właścicieli z ich nieruchomości, tak nie było nawet za czasów PRL."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i powtórzyło argumentację w niej zawarta.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniony jej uchylenie.

Wobec treści skargi, a zwłaszcza zawartego w niej wniosku, należy wyjaśnić na wstępie niniejszych motywów, że sądy administracyjne nie zastępują właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu konkretnej sprawy administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej dalej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", co oznacza obowiązek uwzględnienia w granicach danej sprawy wszystkich istotnych naruszeń prawa, nawet jeśli nie były podniesione przez skarżącego. Jeśli w ramach tak zakreślonej kontroli sąd stwierdzi istotne wady prawne badanej decyzji, to na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uchyla ten akt (lub stwierdza jego nieważność), a zatem sprawa wraca na etap postępowania administracyjnego, natomiast gdy kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, sąd oddala skargę stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

Jak z powyższego wynika, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wychodzenia poza granice badanej sprawy, a zatem nie może dokonywać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w sposób wykraczający poza przedmiot rozstrzygnięcia tą decyzją oraz przez pryzmat okoliczności pozaprawnych.

Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do Sądu decyzją ostateczną było zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej () oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) na działkę nr ewidencyjny (...) w obrębie ewid. (...) stanowiącą własność skarżącego R.W. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte na wniosek skarżącego.

Zasady lokalizacji zjazdów z dróg publicznych uregulowane zostały w ustawie o drogach publicznych. Z art. 29 ust. 1 tej ustawy wynika, jak trafnie podniosło to Kolegium w zaskarżonej decyzji, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nie oznacza to jednak, że ilekroć właściciel nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi publicznej wystąpi z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację w określonym miejscu zjazdu z drogi publicznej, to zawsze zarządca drogi zobligowany jest do udzielenia takiego zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 ustawy, przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Tak więc sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, polega na zbadaniu czy organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych mających znaczenie dla zastosowania wyżej wskazanych przepisów.

Wyjaśnienia wymaga, że ratio legis komentowanego przepisu polega na zapewnieniu skutecznej realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, co pozostaje w zgodzie z granicami konstytucyjnej ochrony własności zakreślonymi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (podobnie wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, LEX nr 745213).

Z przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika aby organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej był zobowiązany do badania celowości, a tym bardziej zgodności z prawem stanu faktycznego w zakresie organizacji ruchu istniejącej na określonej we wniosku drodze publicznej. Stąd bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji są podnoszone w skardze zarzuty związane z organizacją ruchu na drodze, przy której położona jest nieruchomość skarżącego, na którą nota bene jest urządzony zjazd. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem planowanego kolejnego zjazdu z tej samej ulicy na tę samą nieruchomość w związku z planowanym przez stronę jej podziałem geodezyjnym. Nie było zatem podstaw prawnych do badania w toku postępowania administracyjnego zasadności usytuowania przejścia dla pieszych lub słupa energetycznego w rozpatrywanym rejonie, jak również wyjaśniania tych kwestii przez Sąd, czego domagał się skarżący w skardze. W tym kontekście oczywiste jest również i to, że kwestia urządzenia innych zjazdów z tej drogi lub usytuowania przy ul. obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza itp. nie mogła być przedmiotem ustaleń i ocen prawnych, ani organów orzekających w sprawie, ani Sądu.

Jak to już zostało na wstępie wyjaśnione, Sąd nie może zajmować się okolicznościami należącymi do innej przedmiotowo sprawy. Gdyby przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją było orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki, to wówczas badanie zgodności z prawem tego podziału musiałoby wiązać się między innymi z oceną jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo wyjaśnić tu trzeba, że Sąd rozstrzyga sprawę w oparciu o akta administracyjne i ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny oraz istniejący w dniu jej wydania stan prawny, a nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń. W przypadku, gdy Sąd stwierdza, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji są niewystarczające, gdyż nie wyjaśniają okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, to zobligowany jest - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić taką wadliwą decyzję i w uzasadnieniu wyroku zawrzeć odpowiednie wytyczne dla organu. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie, ponieważ ustalenia faktyczne niezbędne dla wydania przez organ decyzji, a także dla sądowej jej oceny zostały dokonane prawidłowo.

Z tego względu nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia na rozprawie sądowej dowodu z dołączonych do skargi dokumentów i dlatego, kierując się przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd wniosek w tym przedmiocie oddalił.

Z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie że powodem odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia były względy bezpieczeństwa wynikające z zestawienia parametrów projektowanego zjazdu z jego planowanym usytuowaniem względem istniejącego przejścia dla pieszych. Skarżący, jak wynika z twierdzeń skargi tych ustaleń nie kwestionuje, jednakże błędnie uważa, że skoro zaistniały stan urządzenia drogi wraz z pasem drogowym i organizacją ruchu drogowego w rejonie jego nieruchomości uniemożliwia mu uzyskanie zgody na lokalizację drugiego zjazdu z ul. na jego działkę, to powinna być zbadana zgodność z prawem działań, które doprowadziły do zaistnienia takiego stanu faktycznego. Tymczasem, jak już to zostało wyżej wskazane, z treści art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych nie można wyprowadzić wniosków uzasadniających takie rozumowanie.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji nie tylko ustalony został prawidłowo stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia, ale również dokonana została niewadliwa ocena faktów pod względem materialnych przesłanek wydania decyzji odmownej określonych w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych powodów skarga jako niezasadna nie mogła zostać uwzględniona i dlatego Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.