Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1996865

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 26 listopada 2015 r.
II SA/Sz 679/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Marzena Iwankiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. P. i N. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) Nr (...),

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. solidarnie na rzecz skarżących A. P. i N. P. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego () decyzją z dnia (...), w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z postanowienia tego organu z dnia (...), nałożonych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nakazał A.P. i N. P. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczo-warsztatowego o wymiarach (...) m wybudowanego bez pozwolenia na budowę na terenie działki nr (...) w miejscowości. Jako podstawę prawną decyzji wskazano w niej art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "ustawa P.b") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że w dniu (...) pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku garażowo-gospodarczego na terenie działki nr (...) w miejscowości. W trakcie tej czynności ustalono, że na terenie nieruchomości stanowiącej wówczas własność A. P. istnieje zabudowa siedliskowa składająca się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. Stwierdzono, że w obrębie granicy z działką sąsiednią nr (...) stanowiącą własność H. K. znajduje się murowany budynek o funkcji gospodarczo-warsztatowej o wym. (...), posadowiony na betonowych fundamentach, ścianach z bloczków gazobetonowych, dachu dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Budynek posiadał otwory okienne i otwór drzwiowy od strony granicy z działką sąsiednią, w ścianie usytuowanej ok. (...) m od ogrodzenia ustawionego przy tej granicy. Organ ustalił, że ogrodzenie nie przebiega dokładnie wzdłuż granicy działek. Według oznaczeń geodezyjnych (znaków geodezyjnych w terenie) budynek mógł częściowo znajdować się na terenie działki nr (...). W dniu wizji lokalnej budynek nie był uwidoczniony na aktualnych mapach geodezyjnych. A. P. wyjaśnił podczas czynności, że nabył nieruchomość w (...) od ojca, oraz że według jego wiedzy wcześniej w tym samym miejscu stał drewniany budynek gospodarczy ze ścianami z desek. Nie pamiętał, kiedy wymurowano obecne ściany. Obecny w trakcie oględzin ojciec A. P. - S. P. stwierdził, iż nie pamięta kiedy wymurowano obecne ściany budynku. Jednocześnie wyjaśnił, że wcześniej w tym samym miejscu stał drewniany obiekt gospodarczy ze ścianami z desek o takich samych wymiarach, który zaczął remontować przed (...) r., w wyniku czego wymienił ściany drewniane na murowane, a pokrycie z dachówki na pokrycie z blachy trapezowej. W trakcie kontroli nie okazano pozwolenia na budowę. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną dołączono do akt sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) r. nakazał rozbiórkę budynku. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku wniosku złożonego przez A. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia (...) stwierdził nieważność decyzji nakazującej rozbiórkę budynku z tego powodu, że jej adresatem nie był współwłaściciel działki N. P.

Organ ustalił dalej, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania, PINB decyzją z dnia (...) nakazał A. P. i N. P. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB ") po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych, decyzją z dnia (...) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie był wystarczający do wydania decyzji. Ponadto, organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić datę powstania budynku murowanego, po zweryfikowaniu dowodów wskazanych przez wszystkie strony postępowania. Organ odwoławczy nabrał też wątpliwości czy obiekt rzeczywiście został postawiony na fundamentach.

Prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe organ I instancji postanowieniem z dnia (...) nałożył na właścicieli działki obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, uchylił to postanowienie wskazując, że przepis ten zastosowano niewłaściwie, bowiem z postanowienia ani z akt sprawy nie wynika, by organ miał wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych.

W dniu 18 listopada 2014 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego I instancji dokonali ponownych oględzin budynku, w trakcie których stwierdzili, że budynek jest posadowiony na fundamentach. Sposób posadowienia budynku na podwalinie z belek żelbetowych opartych miejscowo na blokach żelbetowych utwierdzonych w gruncie szczegółowo opisano w protokole oględzin. W trakcie postępowania przeprowadzono dowody z zeznań świadków. Przesłuchano H.K. która zeznała, iż obecny budynek został ustawiony w miejsce poprzedniego o konstrukcji drewnianej który został całkowicie rozebrany. Nowy, murowany budynek został wybudowany ok. (...). W dniu 20 października 2014 r. osoba ta złożyła uzupełniające zeznania w trakcie których przedłożyła kolejne fotografie, na których uwidoczniony jest stary budynek o konstrukcji drewnianej i zeznała, że na zdjęciach jest jej syn w wieku ok. (...) lat, który urodził się w (...). Według organu, zdjęcia te potwierdzają, że stary budynek nie został rozebrany przed (...) co sugerował współwłaściciel działki nr (...). Przesłuchany w charakterze świadka J. N., wskazany przez A. P. i N. P. zeznał, że od kiedy pamięta w przedmiotowym miejscu istniał taki budynek. Jednak nie pamiętał czy dawniej był drewniany czy murowany, nie był świadkiem wykonywania żadnych robót budowlanych przy tym budynku. Przesłuchano również G. J. i H. J., rodziców H. K., którzy zgodnie zeznali, że istniejąca wcześniej w tym miejscu stara poniemiecka szopa stała co najmniej do (...) r. W latach ok. (...) szopa ta zawaliła się, a jej pozostałości całkowicie rozebrano i wybudowano obecny budynek od podstaw, fundamenty, ściany, dach. Świadkowie ci zeznali, że poprzednia szopa była dużo niższa i zajmowała mniejszą powierzchnię. Organ I instancji wyjaśnił, iż odstąpił od przesłuchania w charakterze świadka S. P. z uwagi na jego nieodpowiednie zachowanie w trakcie przesłuchania. Przesłuchanie W. N. także nie było możliwe, ponieważ nie jest on obywatelem polskim i zamieszkuje poza granicami kraju. Organ poinformował wnioskodawców o możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka, o ile zapewnią jego stawienie się w siedzibie organu, co w wyznaczonym terminie nie nastąpiło.

W ocenie PINB, mimo braku możliwości przesłuchania tych świadków, zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że na terenie działki nr (...) w miejscowości nr (...), przy granicy z działką nr stoi obecnie parterowy budynek gospodarczo-warsztatowy o wymiarach (...) z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową, posadowiony na fundamentach. W oparciu o zeznania świadków i przedłożone fotografie organ ustalił, że wcześniej w tym miejscu istniał drewniany obiekt gospodarczy który został całkowicie rozebrany, a w jego miejsce pobudowano nowy budynek murowany. Z przedłożonych fotografii wynika, że obecnie istniejący budynek jest wyższy od wcześniejszego drewnianego, co widać porównując wysokość obu budynków względem budynku stodoły, którego wielkość nie uległa zmianie. Zeznania świadków potwierdzają, że obecnie znajdujący się na działce budynek jest wyższy i ma większą powierzchnię.

Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że budynek murowany wybudowano nie wcześniej niż w (...) r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia (...) r. Prawo budowlane. W ocenie organu zeznania świadków były spójne, łączyły się w logiczną całość, zostały poparte dokumentacją fotograficzną. Odzwierciedlały rzeczywisty obraz sytuacji. Odnośnie zapisów w kartotece budynków będących w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wskazujących: rok zakończenia budowy - (...), materiał - mur, powierzchnia zabudowy-(...) m2, liczba kondygnacji naziemnych - 1, organ I instancji wyjaśnił, iż dane te zostały wprowadzone do bazy na podstawie robót geodezyjnych wykonanych w latach (...) obejmujących ewidencje budynków na terenie Powiatu. Wcześniej przedmiotowy budynek nie był ujęty w ewidencji (budynku brak na mapie zasadniczej pobranej z PODGiK w dniu (...) r.). O ile geodeta wykonujący w tych latach roboty mógł na podstawie dokonanych oględzin i pomiarów prawidłowo określić materiał z jakiego wykonany jest budynek, ilość kondygnacji i powierzchnię zabudowy, to nie był w stanie poprawnie zweryfikować daty zakończenia budowy obiektu. Tym bardziej, że budynek zbudowano bez pozwolenia na budowę i nie ma żadnych dokumentów dotyczących jego budowy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że obecnie istniejący budynek nie jest tożsamy z budynkiem istniejącym wcześniej i że został wybudowany nie wcześniej niż w (...) r., dlatego zapis w kartotece budynków został uznany przez organ I instancji za nieprawidłowy. Organ nie dał wiaty wyjaśnieniom N. P. i A. P. dotyczącym okresu budowy budynku i zakresu wykonanych prac, które ich zdaniem ograniczały się do remontu. Przeczą temu zeznania świadków i zgromadzone fotografie. Ponadto, w wyjaśnieniach złożonych do protokołu w dniu (...) r. A. P. stwierdził, iż nie pamięta kiedy wybudowano obecne ściany, ale w późniejszych wyjaśnieniach wskazał datę ich powstania, która zdaniem organu jest mylna. Zeznania świadków i przedłożone fotografie wyraźnie wskazują, że w podawanych przez niego datach ściany budynku były drewniane a sam budynek był mniejszy, co przeczy tezie jedynie remoncie budynku.

Ponieważ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku wybudowania obiektu bez takiego pozwolenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ obiekt wybudowano w warunkach samowoli budowlanej, organ I instancji postanowieniem z dnia (...) r. wstrzymał roboty budowalne i zobowiązał ówczesnego właściciela obiektu do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nałożył m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku planu, przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego budynku wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Ponieważ obowiązki te nie zostały wykonane, organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki budynku. Przy czym organ uznał, że budynek w całości znajduje się na działce nr (...), co wynika z aktualnej kopii mapy zasadniczej pobranej z PODGiK, na którą budynek został już naniesiony.

W odwołaniu od tej decyzji A. P. i N. P. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego i nie ustalił doniosłych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym daty wybudowania budynku. Swoje ustalenia oparł na niekonsekwentnych zeznaniach strony o przeciwnych interesach, która zeznała, że budynek powstał w (...) r., choć wcześniej zeznała, że w (...) r. Według prezentowanego przez nią zdjęcia budynek powstał w (...) r. (skoro jej dziecko miało lat). Te rozbieżności wykluczają wiarygodność zeznań tej osoby. Przedłożona fotografia nie może stanowić dowodu w sprawie ponieważ nie została zweryfikowana jej zawartość i autentyczność. Nie wiadomo kogo fotografia przedstawia, kiedy została wykonana i czy nie jest efektem celowego montażu. Podobnie niespójne są zeznania rodziców H. K., według których istniejąca w przeszłości szopa uległa zawaleniu w latach (...). Organ I instancji, mimo zgłaszanych przez odwołujących się zarzutów, uporczywie opiera się na tych dowodach, co w ocenie odwołujących się stanowi dowód stronniczości i dążenia za wszelką cenę do rozstrzygnięcia sprawy po myśli H. K., a nie odwołujących się, którzy nabyli obiekt w obecnym stanie od rodziców w (...) r. Zeznania świadków, wbrew twierdzeniom organu, nie są spójne i już na pewno nie są konsekwentne co do czasu powstania budynku. Organ I instancji całkowicie pominął twierdzenia skarżących, pomijając okoliczność, że nie zostały one podważone przez inne dowody w sprawie. Nie przeprowadził także wnioskowanych przez nich dowodów w postaci przesłuchania świadków. Nie jest prawdziwa teza o niemożności przesłuchania w charakterze świadka S. P. Zachowanie tego świadka zostało spowodowane nieuprzejmym potraktowaniem go przez pracownika organu, przypominającym butę typową dla urzędników poprzedniego ustroju. Pominięcie tego istotnego w sprawie dowodu świadczy o stronniczości organu I instancji, który dąży do rozebrania obiektu. Ponadto, przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zrezygnowania z przesłuchania świadka z takiego powodu. Zastanawiające dla odwołujących się jest, na jakiej podstawie prawnej organ I instancji podważył zapisy zawarte w kartotece budynków, stanowiące dowód urzędowy i wnioskując na tej podstawie o powstaniu budynku nie wcześniej niż w(...) r. W uzasadnieniu decyzji nieprawdziwie przedstawiono ustalenia z wizji lokalnej. Podczas wizji pracownicy organu nie pytali gdzie przebiega granica działek, stwierdzili jedynie, że budynek stoi w obrębie granic, chociaż granica przebiega ok. (..]m od tego budynku. Na potwierdzenie tego odwołujący się dołączyli szkic polowy nr (...) sporządzony przez A. G. w (...) r. oraz szkic przez nich wykonany konsultowany z geodetą. Ogrodzenie o którym mowa zostało przez sąsiadów rozebrane i przeniesione w obręb szopy odwołujących się w (...) r., po tym jak H. K. wytyczyła sobie granice. Odwołujący się nie składali wyjaśnień na jakie powołuje się PINB w uzasadnieniu decyzji, jedynie potwierdzili swoją obecność w czasie oględzin podpisem. Rzekome ich zeznania podczas oględzin, to bezpodstawna interpretacja pracownika organu. Mimo tych rozbieżności organ I instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego, nie przeprowadził postępowania wnikliwie w celu ustalenia daty powstania budynku murowanego, mimo tego nakazał jego rozbiórkę. W ocenie odwołujących się organ I instancji naruszył art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. czyli podstawowe zasady postępowania administracyjnego, art. 28 i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 103 § 2 tej ustawy, przez jego niezastosowanie.

Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, opierając się na zebranym w sprawie przez PINB materiale, dokonał ustaleń takich samych jak organ I instancji dochodząc do konkluzji, że z ustaleń tych wynika, iż dokonano rozbiórki budynku drewnianego (ścian i dachu) i wybudowano obiekt murowany.

Odnosząc się do odwołania ZWINB wywiódł, że do wybudowania obiektu murowanego wymagane było posiadanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Art. 48 i 49 ustawy Prawo budowalne określają zasady postępowania organów nadzoru budowalnego w przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia. Umożliwiają zalegalizowanie takiego obiektu po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 tej ustawy), oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1). Niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje nakazem rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 i 4). Odwołujący się nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia (...) nie przedłożyli żadnych dokumentów. W tej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza twierdzeń odwołujących się o wybudowaniu budynku murowanego przed 1995 r., co uzasadniałoby zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Co do tej okoliczności ZWINB powtórzył argumentację zawartą w ocenie dowodów dokonanej przez organ I instancji W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję A. P. i N. P. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

Skarżący podnieśli zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 9, 12 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich możliwych kroków celem dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, pominięcie ich wniosków dowodowych, brak możliwości udziału skarżących w przesłuchaniach świadków i możliwości zadawania im pytań. Ponadto, zarzucili naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ odwoławczy w całości podtrzymał ustalenia organu I instancji w sytuacji, gdy całe postępowanie przebiegało w sposób nieprofesjonalny i mało wnikliwy w zakresie pozyskiwania materiału dowodowego, a wręcz w tym zakresie w sposób stronniczy i oparty wyłącznie na wyjaśnieniach strony o sprzecznych ze skarżącymi interesach, tj. H. K. Taki sposób prowadzenia postępowania przyćmił organom jego zasadniczy cel, jakim jest obowiązek dążenia do wszechstronnego, obiektywnego i rzeczowego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżących organy nie ustaliły, kiedy budynek którego rozbiórkę nakazano powstał, od początku dążyły natomiast do wydania decyzji o rozbiórce, na podstawie jakiegokolwiek materiału dowodowego, dostarczonego głównie przez H. K. Organy mimo wniosków skarżących, nie przesłuchały S. P. który budynek zbudował, pominęły zatem najważniejszy dowód w sprawie. Nie przesłuchały także drugiego świadka zamieszkałego za granicą, nie informując wnioskodawców o obowiązku zapewnienia stawiennictwa tego świadka. Skarżącym nie są znane podstawy prawne obowiązku zapewnienia stawiennictwa świadka zamieszkałego za granicą. Organy nie informowały także skarżących w toku postępowania o znaczeniu podejmowanych czynności ani o znaczeniu żądań do nich kierowanych, choćby dotyczących przedłożenia oceny technicznej budynku z inwentaryzacją. Skarżący bronili się przed tą czynnością ponieważ nie zostali poinformowani o jej znaczeniu faktycznym i prawnym, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Nie byli informowani o przesłuchaniach świadków, nie mogli uczestniczyć w tych czynnościach ani zadawać świadkom pytań, co narusza art. 79 k.p.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu nie zostało wykazane, kiedy budynek został wybudowany, a udowodnienie tej okoliczności jest obowiązkiem organu przed orzeczeniem nakazu rozbiórki, organ nie może przerzucać inicjatywy dowodowej na stronę oczekując, by udowodniła tezę przeciwną. Już w odwołaniu skarżący podnosili brak weryfikacji wiarygodności fotografii przekazanych organowi I instancji przez H. K. Ponadto, organy nie przeprowadziły dowodu z umowy darowizny działki zawartej w (...) r. z której wynika, że w tym czasie budynek już stał. Podważa to wiarygodność zeznań H. K., że budynek pobudowano (...) r. Organ nie zweryfikował wiarygodności tych zeznań, mimo iż osoba ta jest zainteresowana wykonaniem nakazu rozbiórki. Organ nie przesądził także, czy w sprawie nastąpiła budowa nowego budynku czy też remont lub przebudowa budynku istniejącego. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie dla sprawy ponieważ działka nr (...) stanowi działkę siedliskową związaną z produkcją rolną i wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. W myśl art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego remont istniejących budynków nie wymaga pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie w tym zakresie jest istotne dla sprawy, wobec niekwestionowanej okoliczności, że budynek stoi w miejscu poprzedniego budynku o konstrukcji drewnianych ścian posadowionych na fundamencie. Ponadto, H. K. twierdziła, że budynek został wybudowany w(...) r. przez skarżących i S. P. Skarżący nie mogli tego uczynić w (...). ponieważ w tym czasie A. P. odbywał służbę wojskową, a N. P. przebywał za granicą. Wszystkie te braki w materiale dowodowym potwierdzają, że reguły dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego zostały naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji zostały oparte na niekompletnym, niewystarczająco zebranym i nieprawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Organ nie ustalił czasu powstania budynku, a tym samym nie wykazał, że zastosowanie art. 48 Prawa budowalnego było uprawnione.

Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że precyzyjne ustalenie czasu powstania budynku nie było konieczne, wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, iż budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed (...) r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, dlaczego wydano decyzję na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i na jakich dowodach został oparty nakaz rozbiórki. Jeżeli natomiast skarżący uważają zeznania H. K. i wskazanych przez nią świadków za nieprawdziwe, powinni zawiadomić organy ścigania. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, dlaczego wyjaśnienia skarżących nie zostały uznane za wiarygodne i dlaczego nie przesłuchano dwóch wskazanych przez nich świadków. Odnośnie naruszenia art. 79 k.p.a. organ wyjaśnił, że brak udziału stron o sprzecznych interesach w przesłuchaniach świadków nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a mógłby rodzić niepotrzebne napięcia z uwagi na konflikt sąsiedzki. Organ I instancji umożliwił skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego nie skorzystali.

W dniu 26 listopada 2015 r., na rozprawie sądowej A. P. oświadczył, że popiera skargę. Wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr (...) od (...) r., na której w(...) r. nie został wybudowany budynek i skarżący nie budował go w tym czasie, bo wówczas służył w wojsku. A. P. oświadczył, że jest to budynek poniemiecki, a sąsiedzi kłamią, ponieważ są ze skarżącymi w sporze. Przestawili granicę i twierdzą teraz, że szopa jest przy granicy. Aktualnie geodeta prowadzi prace geodezyjne mające na celu rozgraniczenie działki nr (...) i oraz w części rozgraniczenie działki (...) z działką.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że postępowanie wykazało, iż budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę po (...) r., a w którym konkretnie roku nie ma istotnego znaczenia dla sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej prowadzoną pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.").

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi, chociaż nie wszystkie jej wywody są zasadne.

Z treści skargi, podobnie jak i z odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji wynika, że skarżący kwestionują zgodność z prawem sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, a następnie ocenę zebranego materiału, która ich zdaniem doprowadziła po pierwsze, do błędnego ustalenia daty wykonania spornego budynku, a po drugie kwestionują stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę, skoro nie wyjaśniono jednoznacznie czy była to budowa, remont, czy przebudowa.

Nie przesądzając sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia, stwierdzić trzeba, iż zarzuty skargi odnoszące się do sposobu gromadzenia materiału dowodowego nie są pozbawione racji. Rozważania o tym jakie powinno być rozstrzygnięcie merytoryczne byłyby przedwczesne, skoro nie wyjaśniono w sprawie, w sposób niekontrowersyjny, kwestii daty wykonania spornego obiektu, co ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 103 § 2 P.b. Organy orzekające w sprawie oparły się na zeznaniach H. K. i jej rodziców oraz dostarczonych przez tego świadka fotografiach, a odmówiły wiary twierdzeniom skarżących, wskazując na ich zmienność. Nie dostrzegły jednak, że twierdzenia H. K., co do daty wykonania spornego obiektu nie stanowią monolitu i pozostają fragmentarycznie w sprzeczności z zeznaniami jej rodziców, co trafnie podniesiono w skardze. W sytuacji, gdy miedzy skarżącymi i H. K. istnieje spór sąsiedzki co do przebiegu granicy między stanowiącymi ich własność nieruchomościami, a dowody w niniejszej sprawie są przeciwstawne, uznanie za wiarygodne jednych dowodów i uznanie za niewiarygodne dowodów przeciwnych musi wynikać z wyczerpującego zebrania dowodów, wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i być konsekwencją wszechstronnej ich analizy opartej na zasadach logicznego rozumowania, co wynika z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające jest powierzchowne i prowadzone z naruszeniem prawa strony do udziału w tym postępowaniu, to ocena dowodów w nim zgromadzonych, nawet jeśli jest jednoznacznie sformułowana w uzasadnieniu decyzji, nie może być uznana za ocenę mieszczącą się w granicach swobody organu wynikającej z art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu, naruszenie przez organ I instancji art. 79 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, które to uchybienie zbagatelizował organ odwoławczy, nie może być ocenione jako naruszenie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wszak pozbawiono w ten sposób skarżących możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadania świadkom pytań i złożenia wyjaśnień, do czego mieli prawo zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. W rezultacie organ naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu wynikające z art. 10 § 1 k.p.a.

Było to naruszenie tym bardziej istotne, że świadek H. K. przedłożyła na poparcie swoich zeznań zdjęcia fotograficzne bez utrwalonej na nich daty wykonania, których dowodową przydatność skarżący kwestionowali już w odwołaniu.

Okoliczność, że ojciec skarżących S. P. wezwany na świadka zachowywał się nieprzyzwoicie, nie stanowiła podstawy do rezygnacji z przeprowadzenia tego dowodu. Rzeczą organu było pouczenie tej osoby o prawie odmowy składania zeznań, i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a) i tylko w razie skorzystania przez S. P. z prawa do odmowy składania zeznań, zaniechanie tego dowodu miałoby podstawę prawną. Opisana w notatce służbowej okoliczność, że świadek zachowywał się wulgarnie, wskazuje, że organ nie potrafił poradzić sobie z tym świadkiem, co jednak nie zwalniało go od przesłuchania, jeśli nie w tym, to w innym terminie, skoro Kodeks postępowania administracyjnego takiego wyłączenia dowodu nie przewiduje. Poza tym zamiast lub obok notatki służbowej w aktach sprawy powinien znaleźć się protokół odzwierciedlający wstępne czynności przesłuchania, które - jak wynika to z tej notatki - zostały podjęte z udziałem świadka, choć nie doprowadziły do odebrania treści zeznań. Jeśli zaś świadek zachowywał się agresywnie w stosunku do przeprowadzającego czynność urzędnika, w którym wzbudziło to poczucie zagrożenia i z tego względu odstąpił od czynności procesowej, to organ powinien był rozważyć czy istnieją podstawy do złożenia do organów ściągania odpowiedniego (w zależności od okoliczności) zawiadomienia o przestępstwie z art. 224 § 1 lub 2 k.k. lub z art. 226 § 1 Kodeksu karnego, skoro pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego korzysta z ochrony prawnej przynależnej funkcjonariuszowi publicznemu w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 tego Kodeksu.

Z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego oraz stosowania wszelkich środków nie zakazanych przez prawo celem wykrycia prawdy co do stanu faktycznego. Oznacza to, że strona może przedstawiać twierdzenia i dowody na ich poparcie, a organ administracji publicznej powinien przeprowadzić wskazane przez stronę dowody, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W ujęciu proceduralnym jest to zatem uprawnienie strony do żądania przeprowadzenia przez organ administracji publicznej dowodów zarówno przedłożonych przez stronę, jak i dowodów, którymi strona nie dysponuje. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 349-351). Sąd podziela stanowisko prezentowane w piśmiennictwie i orzecznictwie, że omawiane uprawnienie strony podlega pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania. Z tego względu wskazuje się, że nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego (por. A. Wrobel, komentarz do art. 78 k.p.a., LEX). Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600).

W ocenie Sądu pozbawione są racji wywody skargi dotyczące nie przesłuchania przez organ I instancji świadka zamieszkałego za granicą, będącego obywatelem obcego państwa. Kodeks postępowania administracyjnego zarówno w przepisach dotyczących dowodów jak i wezwań, nie przewiduje wzywania przez organy administracji publicznej obywateli innych państw nie zamieszkałych i nie przebywających na terytorium RP, o czym organ prawidłowo poinformował skarżących pismem z dnia (...). Nie można zatem przypisywać organom naruszenia prawa w odniesieniu do dowodu, którego nie da się przeprowadzić.

Podobnie ocenić należy podnoszony skargą zarzut niewyjaśnienia skarżącym znaczenia postanowienia PINB z dnia (...). Zważywszy na wskazaną w postanowieniu podstawą prawną i treść uzasadnienia oraz poprzedzające zaskarżoną decyzją decyzje i postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, twierdzenia skarżących na temat braku świadomości co do konsekwencji niewykonania wskazanego postanowienia są pozbawione siły przekonywania.

Nie zostało natomiast wyjaśnione w sprawie, jaki charakter posiada pismo z dnia 27 marca 2012 r. (k. 24- 26), w którym w nagłówku jako nadawca wymieniony jest A. P., zatytułowane "Wyjaśnienie" i nie zawierające osobistego podpisu osoby, która je złożyła. Organ braku formalnego tego pisma w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. nie usunął. Ponadto uwadze organu uszło zawarte w tym piśmie oświadczenie, że określone w nim fakty mogą potwierdzić wskazane z imienia i nazwiska osoby. Jeśli był wniosek dowodowy, to należało wezwać stronę do jego uzupełnienia poprzez podanie adresów świadków i dowody te przeprowadzić, o ile zachodziły ku temu podstawy prawne.

Wyżej opisane naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenia reguł postępowania dowodowego, a także nie skorzystanie z przesłuchania stron, którą to możliwość daje art. 86 k.p.a, spowodowały, że dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena materiału dowodowego nie może być uznana za ocenę swobodną w rozumieniu art. 80 k.p.a. W konsekwencji, w aktualnym stanie sprawy, nie mogą być uznane za odpowiadające prawdzie materialnej, ustalenia w zakresie daty stwierdzonej samowoli budowlanej oraz w zakresie rodzaju robót budowlanych samowolnie wykonanych, co uzasadnia stanowisko Sądu, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego aby wyjaśnione zostały wszystkie niezbędne dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia wyżej wskazane okoliczności faktyczne.

Z tych powodów należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.