Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2749402

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 14 listopada 2019 r.
II SA/Sz 664/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia (...) orzekł o odmowie przyznania R. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem - R. G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania R. Ł. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem Prezydent nie ustalił, czy stan zdrowia matki niepełnosprawnego- J. M. umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad synem - R. G.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia (...) odmówił R. Ł. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą: R. G.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego wezwał stronę do złożenia oświadczenia oraz udokumentowania stanu zdrowia matki - J. M. Dnia 28 marca 2019 r. wnioskodawczyni złożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza neurologa - Z. R., z którego wynika, że J. M. ze względu na swój stan zdrowia nie może sprawować opieki nad drugą osobą. Ponadto strona złożyła oświadczenie, w którym poinformowała, iż jej matka jest osobą starszą, chorą i nie może zajmować się niepełnosprawnym synem, ponieważ sama potrzebuje opieki w codziennym funkcjonowaniu.

Organ I instancji w oparciu o zebrane w sprawie dokumenty ustalił, że J. M. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Następnie przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stwierdził, że strona nie spełniła łącznie wszystkich warunków wskazanych w ustawie.

R. Ł. wniosła odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na wyłącznie literalnym rozumieniu ww. przepisów i przyjęciu, że skoro matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem. W świetle powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając swoje stanowisko strona podniosła, że jest siostrą osoby wymagającej opieki, zatem należy do grupy określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego brata. Wyraziła pogląd, że celem przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, aby świadczenie pielęgnacyjne było wypłacane osobom, które faktycznie opiekują się osobą wymagającą opieki w sytuacji, gdy nie ma osób najbliższych, które mogłyby się nią zająć. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem ojciec R. G. nie żyje, natomiast jego matka nie jest w stanie się nim opiekować, gdyż sama wymaga opieki. Z tego względu odwołująca zmuszona była zrezygnować z pracy, aby zająć się zarówno chorym bratem, jak i wymagającą stałej opieki matką.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 oraz § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanego dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), decyzją z dnia (...) nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i na ich podstawie ustaliło, że R. Ł., jako siostra R. G. (osoby wymagającej opieki), jest osobą spokrewnioną w stopniu drugim w linii bocznej - a tym samym jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. "inną osobą" (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), na której, mocą art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.

Ponadto organ ustalił, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym R. G. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Kolegium stwierdziło, że R. Ł. sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym bratem, oraz w związku z tymi obowiązkami nie podejmuje zatrudnienia. Ojciec wymagającego opieki nie żyje. Matka natomiast - J. M. ma 82 lata, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kwestią sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi w ocenie Kolegium, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy zobowiązany w pierwszej kolejności rodzic żyje i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.

Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że literalna wykładnia przepisów dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczająca, a dominuje stanowisko zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.

W świetle powyższego nie można automatycznie wykluczyć siostry R. G. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której matka niepełnosprawnego - nie byłaby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych.

W tej sytuacji, zdaniem Kolegium organ I instancji winien wyjaśnić, czy J. M. będąca rodzicem osoby wymagającej opieki, mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - może z uwagi na stan zdrowia taką opiekę sprawować. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na przedłożone przez stronę dokumenty potwierdzające, że matka wnioskodawczyni nie może sprawować opieki nad drugą osobą. W zaświadczeniu lekarza neurologa z dnia (...) podano bowiem, że J. M. ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad drugą osobą. Z kolei w oświadczeniu z dnia 28 marca 2019 r. wnioskodawczyni wskazała, że J. M. jest osobą starszą (82 lata), ma stwierdzoną demencję starczą oraz początek choroby (...) Posiada również (...) (...) wskutek złamania. Nie może zajmować się osobą drugą oraz sama potrzebuje opieki.

Organ odwoławczy podkreślił, że chociaż organ I instancji powołał się na złożenie wskazanych wyżej dowodów przez stronę, jednak nie odniósł się do nich, podobnie jak nie wypowiedział się co do wszystkich przepisów, z których wynikają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia, czy zostały spełnione przez stronę wszystkie przesłanki o charakterze pozytywnym oraz czy nie zachodzą przesłanki o charakterze negatywnym.

Sprzeciw od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła R. Ł., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powyższego przepisu oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, mimo możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ II instancji. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu R. Ł. podniosła, że Kolegium podzieliło jej stanowisko wyrażone w odwołaniu odnośnie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do stwierdzenia, że brak legitymowania się przez jej matkę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie powoduje automatycznego wykluczenia wnioskodawczyni z kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Jednocześnie Kolegium mimo powołania się na dokumenty, z których wynika, że matka wnioskodawczyni nie jest w stanie zajmować się drugą osobą, to jednak uchyliło się od wydania decyzji merytorycznej i jednocześnie ponownie nakazało organowi I instancji ustalenie, czy zostały przez stronę spełnione wszystkie przesłanki.

W ocenie R. Ł. ponowne przekazanie sprawy organowi I instancji nie było uzasadnione, tym bardziej że na chwilę obecną nie posiada innych dokumentów potwierdzających zły stan zdrowi matki, zaś organ I instancji zasugerował, że przy wydawaniu kolejnej decyzji będzie trzymał się literalnego brzmienia przepisów.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie oraz utrzymało w mocy swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dnia 6 września 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo R. Ł., w którym ww. wskazała, że w dniu 14 sierpnia 2019 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania Niepełnosprawności wydał orzeczenie, z którego wynika, że jej matka - J. M. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym ponadto stwierdzono, że wymaga ona stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - j.t. z późn. zm.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną, wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie ocena ta obejmuje badanie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Należy przy tym zwrócić uwagę, iż użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza, że organ jest zobowiązany do poczynienia każdorazowo, na tle okoliczności faktycznych, ustaleń, czy postępowanie przed organem pierwszej instancji obarczone jest brakami, które należy zakwalifikować jako istotne, czy zachodzi w związku z tym konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wreszcie, czy uzupełnienie to we własnym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. celem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zwróciło uwagę na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym niewystarczające jest zastosowanie literalnego brzmienia przepisów o świadczeniach rodzinnych odnoszących się do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny, nad którym osoba ta sprawuje opiekę, rezygnując przy tym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rezultacie tej wykładni przyjęło, że nie można wykluczyć wnioskodawczyni, będącej siostrą R. G. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie podkreślając, że możliwe by to było w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której matka R. G., nie byłaby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji podjął czynności mające na celu ustalenie tej kwestii i wskazało na przedłożone przez stronę dowody, potwierdzające brak możliwości sprawowania opieki przez J. M. nad drugą osobą, w tym zaświadczenie lekarza neurologa z dnia (...) oraz oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 28 marca 2019 r. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji powołał się na wskazane dowody, do których się jednak nie odniósł.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie są to okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Kolegium nie wskazało bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie znalazł przy tym potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy nie wskazał, jakie czynności dowodowe należy przeprowadzić oraz wyjaśnienia, jakich okoliczności faktycznych jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji należało stwierdzić, że stan faktyczny i prawny sprawy obligował organ odwoławczy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność powołania w podstawie prawnej decyzji kasacyjnej również art. 138 § 2a, odnoszącego się do dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa, którego zastosowanie przez organ może mieć miejsce jedynie, gdy zaistnieją podstawy określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z powołanego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno uwzględnić przedstawioną ocenę prawną co do warunków umożliwiających zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.