Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547321

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 16 października 2014 r.
II SA/Sz 654/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz.

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Arkadiusz Windak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. J. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Podaniem z dnia 11 marca 2014 r. M.J. zwrócił się do Starosty o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Potwierdzam i poświadczam, że pan M.J. działając na podstawie Pozwolenia Nr: (...), wydanego w 1984 r. (podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 16 stycznia 1984 r. - Dz. U. Nr 10, poz. 41 i 42) przez W.B.G. i K. w (...) - Głównego Geodetę Województwa B.W. W latach 1984, 1985, 1986 prowadząc własną/prywatną działalność gospodarczą, wykonywał na terenie naszego powiatu zgłoszone do zasobu geodezyjnego prace geodezyjne, których końcowe dokumenty (po uprzednim sprawdzeniu poprawności ich wykonania), zostały przyjęte do tego zasobu".

Pismem z dnia 19 marca 2014 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do podania przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, względnie podanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego do uzyskania żądanego zaświadczenia.

W odpowiedzi M.J. wskazał, że żądane zaświadczenie jest mu potrzebne w celach dowodowych przed sądem administracyjnym oraz przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10. Nadto, w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. wniósł o wyłączenie od prowadzenia przedmiotowej sprawy A.R. - kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz A.S - Geodetę Powiatowego z uwagi na ich stronniczość przy załatwianiu jego spraw.

Postanowieniem wydanym w dniu (...), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) Starosta odmówił wydania M.J. wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na brak w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentów pozwalających potwierdzenie wnioskowanych faktów, a w szczególności danych wskazujących na istnienie pozwolenia o nr (...).

Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. mógłby rozważać istnienie przesłanek do wydania zaświadczenia, gdyby fakty podawane przez M.J. wynikały z posiadanych przez organ danych, jednak organ takich informacji nie posiada.

Nadto, ogólnikowe powołanie się przez M.J. na potrzebę przedłożenia zaświadczenia w bliżej nieokreślonym postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające do przyjęcia, że strona wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego organ wyjaśnił, że wskazani pracownicy złożyli oświadczenia, z których wynika, że okoliczności wskazywane przez M.J. jako podstawy wyłączenia nie istnieją, a ponadto nie toczą się w odniesieniu do tych osób jakiekolwiek postępowania karne, ani inne postępowania pod nadzorem prokuratury.

Mając na względzie ogólnikową argumentację wnioskodawcy oraz pisemne oświadczenia pracowników organ uznał, że brak jest podstaw do ich wyłączenia od udziału w sprawie, jednak nie wydawał w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia z uwagi na brak przysługującego środka zaskarżenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M.J. podniósł, że pomimo, iż zostało ono podpisane przez Starostę, to odmowa wyłączenia wskazywanych pracowników sugeruje, że brali oni udział w jego wydaniu. Następnie skarżący zakwestionował zarzucony mu przez organ brak w postaci wykazania interesu prawnego w uzyskaniu spornego zaświadczenia, podczas gdy wskazał on, że zaświadczenie takie jest mu potrzebne jako dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Za nieprawdziwe uznał skarżący twierdzenie organu o nieposiadaniu w zasobach dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, ponieważ w 2013 r. organ udzielił mu żądanej informacji o wykonywanych przez niego pracach geodezyjnych w latach 1984 - 1986.

Dodatkowo, wnioskiem z dnia 6 maja 2014 r., w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a., M.J. zwrócił się do organu o wyłączenie A.M. od udziału w postępowaniu dotyczącym złożonego zażalenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

Organ odwoławczy uznał, że powoływanie się przez skarżącego na potrzebę przedłożenia zaświadczenia bliżej nieokreślonemu sądowi administracyjnemu, bez wskazania sygnatury, czy przedmiotu sprawy oraz okoliczności jakie w wyniku tego mają zostać dowiedzione, nie uzasadnia posiadania po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. W przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania zaświadczenia w postaci wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści nie zostały spełnione. Skarżący nie wskazał również przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Dodatkowo organ podkreślił, że Starosta nie posiada informacji o wykonanych przez skarżącego pracach geodezyjnych na podstawie pozwolenia nr (...), a zatem nie mógł fizycznie wydać zaświadczenia o żądanej treści.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że kwestionowane postanowienie wydane zostało przez pracownika, którego wyłączenia żądał, ponieważ z metryki sprawy wynika, że uzasadnienie sporządzone zostało przez A.B. Niemniej niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wyłączenia wskazanych pracowników.

Odnosząc się wniosku M.J. z dnia 6 maja 2014 r. o wyłączenie pracownika, organ stwierdził, iż w istocie dotyczył on wyłączenia organu. Natomiast do wyłączenia osoby piastującej funkcję organu stosuje się przesłanki wymienione w art. 25 § 1 k.p.a., a nie przewidziane w art. 24 k.p.a., a nawet jeśliby organ przyjął inaczej, to przytoczone przez skarżącego okoliczności nie wywołują wątpliwości co do bezstronności wskazanej osoby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego M.J. wnosząc o jego uchylenie, zarzucił przede wszystkim, iż wydane ono zostało przez pracownika, którego wyłączenia domagał się w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, kwestia wyłączenia pracownika nie została rozpatrzona, a tym samym organ cały czas pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żadnego postanowienia w przedmiocie wyłączenia - chociażby odmownego - A.M. Z tego powodu powinno zostać uchylone również postanowienie Starosty.

Odnośnie odmowy wydania zaświadczenia, M.J. podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Twierdzenie organu, że w sposób ogólnikowy wskazał swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, w sytuacji wskazania, że jest ono potrzebne jako dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia rolą sądu administracyjnego jest zbadanie m.in. zgodności z prawem procesowym działań organu administracji publicznej, zakończonych podjęciem ostatecznego orzeczenia w sprawie. Niektóre z uchybień natury procesowej mogą mieć wagę skutkującą uwzględnieniem skargi, przedwczesnym czyniąc badanie pozostałych, merytorycznych kwestii związanych z podjętym przez organ rozstrzygnięciem.

Jeden z głównych zarzutów skargi dotyczy wydania zaskarżonego postanowienia przez osobę, o której wyłączenie M.J. wnosił składając zażalenie na postanowienia Starosty i który to wniosek nie został formalnie rozpoznany.

Z akt administracyjnych wynika, że po złożeniu zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 10 kwietnia 2014 r. M.J. złożył wniosek z dnia 6 maja 2014 r., w którym zwrócił się o wyłączenie A.M. - Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od udziału w postępowaniu dotyczącym wniesionego zażalenia. Jako podstawę prawną wskazał art. 24 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych potwierdza zarzut skarżącego, że wniosek ten nie został rozpatrzony. Pomimo to, w dniu 28 maja 2014 r. zostało wydane zaskarżone postanowienie, które podpisała A.M. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu, niezależnie od trafności argumentacji podniesionej we wniosku, rodzi obowiązek jego rozpoznania przez właściwy organ. Rozpoznanie wniosku winno przyjąć formę postanowienia. Do czasu wydania postanowienia w tym przedmiocie pracownik organu powinien wstrzymać się z podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ podniósł, że do wyłączenia osoby piastującej funkcję organu nie stosuje się przesłanek wymienionych w art. 24 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie formułowany jest pogląd, że zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu bowiem piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, w zasadzie, nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/11, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113).

Istnieją również odmienne stanowiska w tym zakresie, czego przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 299/07, w którym stwierdzono, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji będą miały zastosowanie również wobec samych organów administracji, a ściśle do osób pełniących funkcję organu administracyjnego. Organ administracji jest to pracownik, który tym różni się od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania - a nie tylko do załatwiania - określonej kategorii spraw administracyjnych. Jeśli tak, to organ administracji podlega wszystkim tym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującym do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Na dopuszczalność rozpoznawania wniosku o wyłączenie osoby piastującą funkcję organu będącej równocześnie pracownikiem urzędu w oparciu o przesłanki wynikające z art. 24 k.p.a. zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stanął na stanowisku, że złożenie wniosku o wyłączenie konkretnej osoby, zatrudnionej w urzędzie obsługującej dany organ administracji, niezależnie od trafności argumentacji we wniosku podniesionej, powinno skutkować jego załatwieniem w formie postanowienia. Postanowienie takie, pomimo jego niezaskarżalności, jest wyrazem dokonania przez właściwy organ analizy zasadności wniosku a z uwagi na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, może być później poddane ocenie sądowej wraz z badaniem legalności zaskarżonego, ostatecznego orzeczenia w sprawie. Rozpoznanie merytorycznie wniosku, nawet oczywiście w ocenie organu niezasadnego, czyni zadość realizacji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W tej konkretnej sprawie skarżący miał prawo odnieść wrażenie, że działanie organów zarówno w postępowaniu w pierwszej jak i drugiej instancji, iluzorycznym czyni jego prawo do rozpoznania wniosków o wyłączenie, skoro zarówno pierwszy wniosek o wyłączenie 2 pracowników Starostwa Powiatowego z dnia 28 marca 2014 r., jak i drugi wniosek o wyłączenie z dnia 6 maja 2014 r. nie zostały formalnie rozpatrzone, przez właściwe organy. Dodatkowo wystąpiła sytuacja, w której A.M., piastująca funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydając zaskarżone postanowienia orzekła niejako we własnej sprawie formułując w uzasadnieniu postanowienia stanowisko, że wniosek o jej wyłączenie był w istocie wnioskiem o wyłączenie organu, a nawet gdyby przyjąć inaczej, to przytoczone we wniosku argumenty nie wywołują wątpliwości co do jej bezstronności.

Taki sposób procedowania, w ocenie składu orzekającego, naruszył istotę procedury związanej z rozpoznawaniem wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, wynikającą z art. 24 § 3 k.p.a.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. 100 Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.