Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760715

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 12 marca 2015 r.
II SA/Sz 622/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. H. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. E. H. złożyła w Urzędzie Miejskim pismo z dnia (...) r., w którym zawarła informację o wycince, na należącym do niej terenie, dwóch drzew bez jej wiedzy i zgody przez C. K. Jednym z drzew była jabłoń, drugim zaś modrzew. Wymieniona dodatkowo podała, że zabrano także dwa kamienie polne, które są pod ochroną. Wniosła o wszczęcie w tej sprawie postępowania i oświadczyła, że chce uczestniczyć w sprawie jako pokrzywdzona.

Wezwana do uzupełnienia braków powyższego pisma z dnia 5 lutego 2014 r., E. H., dodatkowo podała, że drzewa rosły na drodze, co do której jest w sporze z C. K., przy czym zgodnie z wpisem w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości jest jej matka C. B. Wskazała, że jabłoń miała ponad (...) lat, zaś modrzew ponad (...) lat.

Burmistrz decyzją z dnia (...) r. nr (...), umorzył postępowanie w sprawie usunięcia drzew z terenu wnioskodawczyni bez jej zgody i wiedzy oraz zabrania dwóch sztuk kamieni polnych znajdujących się jej zdaniem pod ochroną, stwierdzając w uzasadnieniu, że na usunięcie drzew owocowych nie jest wymagane zezwolenie, podobnie jak na usunięcie drzew w wieku nieprzekraczającym 10 lat, a na taki wiek modrzewia zdaniem organu wskazują ustalenia poczynione w trakcie tego postępowania. W tej sytuacji "nie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia przez właściciela nieruchomości oznaczonej działką nr (...) obręb J., gmina G., będącej własnością J. i C. K".

Organ podkreślił, że według rejestru zabytków na ternie gminy G., powiat k., prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, delegatura w K. nie figurują głazy objęte ochroną prawną. Kamienie polne należące do wnioskodawczyni nie zostały także objęte ochroną - uchwałą Rady Gminy G. z dnia 30 września 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. H., podnosząc, że ma dowody na to, że modrzew miał ponad (...) lat jednak organ nie zwracał się o nie. Zaznaczyła, że fakt, iż wskazane przez nią głazy nie są objęte ochroną jest to "jedynie unik władzy, która w tej sprawie zawiniła przez swoje zaniedbanie i nie wpisała tych kamieni pod ochronę".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. H., decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że w świetle ustaleń dokonanych przez Kolegium brak jest podstaw prawnych do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do właściciela nieruchomości z uwagi na to, że zarówno w przypadku drzewa owocowego (jabłoń), jak i drzewa którego wiek nie przekracza 10 lat (modrzew), nie jest wymagane zezwolenie na ich wycięcie.

Kolegium uznało ponadto, że sprawa dotycząca zaginionych kamieni polnych powinna być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. H., zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. a także art. 88 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, że wycięte drzewa stanowią jabłoń i modrzew, którego wiek nie przekracza 10 lat, co w konsekwencji powoduje, iż nie jest potrzebne zezwolenie na ich wycięcie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. z dnia (...) r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia 21 maja 2014 r.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wycinki drzew oraz zaboru kamieni. Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania, jakie na decyzję organu pierwszej instancji złożyła E. H., która wcześniej zawiadomiła organ o usunięciu przez C. K. z jej działki drzew bez wymaganego zezwolenia oraz o zabraniu z tejże działki dwóch kamieni polnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada wyrażona tym przepisem oznacza możliwość wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu administracji pierwszej instancji do organu wyższego stopnia i obowiązek rozpoznania tego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez organ wyższego stopnia. Organ drugiej instancji rozpoznaje jednak sprawę jedynie w przypadku wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia organu pierwszej instancji przez osobę uprawnioną. Brak wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji zyskuje cechę ostateczności i choćby nawet była wadliwa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym (choć możliwe jest jej uchylenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania).

Organ drugiej instancji władny jest poddać kontroli decyzję organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu, jedynie wtedy gdy decyzja ta została zaskarżona przez wniesienie odwołania przez uprawniony do dokonania tej czynności podmiot. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, przy czym istotny jest tu nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Wobec tego organ odwoławczy nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął do rozpoznania odwołanie złożone przez E. H. uznając, że zostało ono złożone przez stronę i rozpoznając to odwołanie poddał kontroli instancyjnej orzeczenie organu pierwszej instancji, utrzymując je w mocy. W ocenie Sądu decyzja Kolegium jest wadliwa i podlega wyeliminowaniu z obiegu prawnego, narusza bowiem przepisy postępowania, gdyż organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego.

Ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma w sprawie interes prawny należy ocenić w kontekście powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy E. H. ma interes prawny do kwestionowania orzeczenia administracyjnego umarzającego postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oraz zaboru kamieni polnych. W sprawie niekwestionowanym faktem jest, że C. K. dokonał usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew z terenu, co do którego prawa rości sobie skarżąca. Z terenu tego zostały także zabrane kamienie polne, które zgodnie z twierdzeniem samej skarżącej (zawartym w odwołaniu od decyzji I instancji) nie zostały objęte ochroną. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, a więc C. K. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu.

W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałożenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest C. K., nie mogła być natomiast uznana za stronę E. H., która nie ma interesu prawnego umocowującego ją do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w tym także do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza G. z dnia 31 marca 2014 r. Z tych samych względów oczywistym jest, że wbrew argumentacji skarżącej interesu takiego nie ma również jej matka C. B., wobec czego nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wymienionej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział w tym przepisie karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu) - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., VIII SA/Wa 803/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Kr 1189/06; z dnia 4 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1565/09; z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1208/13).

W niniejszej sprawie przyjąć więc należy, że postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ pierwszej instancji prowadził z urzędu, a nie na wniosek E. H., która powiadomiła jedynie organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru, ani też zakresu stron tego postępowania, a w szczególności nie wpłynęło w żaden sposób na uzyskanie przymiotu strony przez wymienioną.

Z tych względów nie ma zatem w sprawie znaczenia fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Burmistrza na skutek powzięcia wiadomości o możliwym nielegalnym wycięciu drzew z pisma skarżącej.

Wobec powyższego, organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu odwołania zobligowany będzie uwzględnić, że E. H. nie jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W konsekwencji odwołanie jakie od decyzji organu pierwszej instancji (nie oceniając jej poprawności) złożyła E. H. nie powinno być przez organ drugiej instancji rozpatrywane, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie winno ulec umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobnie przedstawia się kwestia usunięcia kamieni polnych, co do których w wypadku ustalenia sprawcy, odpowiedzialność może ponosić tylko ten sprawca (w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym).

Należy dodać, że co prawda E. H. dotychczas uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i doręczono jej decyzję organu pierwszej instancji, jednak uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99), w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie."

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie E. H., winno było w pierwszej kolejności dokonać ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Jest to jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, że odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, postępowanie odwoławcze umarza jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że odwołującym się jest podmiot nie będący stroną w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98). W związku z tym za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego, rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego odwołanie będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.