II SA/Sz 524/20, Przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3151288

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. II SA/Sz 524/20 Przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. L. O. z O. D. im. M. K. w K. na decyzję Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) maja 2020 r., Nr (...), Komendant Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania (...) Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami (...) im. (...) w K. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia (...) lutego 2020 r., znak: (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu (...) października 2019 r. Dyrektor (...) Liceum Ogólnokształcące (...) zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie określonych w decyzjach z dnia (...) września 2016 r. terminów realizacji obowiązków z nich wynikających.

Organ odwoławczy zaznaczył, że Zespół Szkół Ogólnokształcących im. (...) (wcześniejsza nazwa (...)) na dzień wydania decyzji, tj. (...) września 2016 r. zajmował część budynku przy ul. L. (...) w K. i decyzję wydano w odniesieniu do tej części budynku, na podstawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w części budynku zajmowanej przez Zespołu Szkół Ogólnokształcących im. (...) w K., w dniu (...) czerwca 2016 r.

Następnie organ wyjaśnił, że w latach 2017-2018 strona kilkukrotnie występowała do organu I instancji z wnioskami o prolongowanie terminów realizacji obowiązków zawartych w ww. decyzjach.

Pierwszy wniosek został złożony pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r. i dotyczył obowiązków zawartych w decyzjach z dnia (...) września 2016 r., znak: (...) oraz (...) Organ I instancji przychylił się do tego wniosku i decyzją z dnia (...) maja 2017 r., znak: (...) ustalił nowe terminy realizacji obowiązków zawartych w ww. decyzjach do dnia (...) grudnia 2018 r. (dot. decyzji nr (...)) oraz do dnia (...) maja 2018 r. (dot. decyzji nr (...)).

Pismem z dnia (...) marca 2018 r. strona zwróciła się z wnioskiem o prolongowanie terminów realizacji obowiązków zawartych w decyzjach z dnia (...) września 2016 r., znak: (...) i (...) oraz z wnioskiem o ponowną prolongatę terminu realizacji obowiązku określonego w decyzji z dnia (...) września 2016 r., znak: (...) Organ I instancji przychylił się do tego wniosku i decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r., znak: (...) ustalił nowe terminy realizacji obowiązków zawartych w ww. decyzjach do dnia (...) grudnia 2019 r. (dot. decyzji nr (...) (...)) oraz do dnia (...) grudnia 2018 r. (dot. decyzji nr (...)).

W dniu (...) listopada 2018 r. wpłynął kolejny wniosek strony z dnia (...) listopada 2018 r. z prośbą o ponowne przedłużenie terminów realizacji obowiązków określonych w decyzjach z dnia (...) września 2016 r., znak: (...) i (...) Przychylając się tego do wniosku organ I instancji decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r., znak: (...) ustalił nowe terminy realizacji obowiązków zawartych w ww. decyzjach do dnia (...) grudnia 2019 r.

Po wpłynięciu wniosku strony z dnia (...) października 2019 r. organ I instancji wystosował pismo, w którym poinformował, że jego decyzja uzależnione będzie od zaawansowania prac zmierzających do poprawy bezpieczeństwa pożarowego w budynku. W dniu (...) grudnia 2019 r. funkcjonariusze z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., po uprzednim zawiadomieniu strony, przeprowadzili w rozpatrywanym budynku czynności kontrolno-rozpoznawcze. Z ww. czynności sporządzono protokół z dnia (...) stycznia 2020 r., w którym wskazano m.in., że strona nie zrealizowała obowiązków określonych w (...) decyzjach z dnia (...) września 2016 r. W protokole zwrócono również uwagę, że w budynku nie wykonano rozwiązań zamiennych, które wskazano w postanowieniu (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2017 r., znak: (...)

W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia (...) lutego 2020 r., znak: (...) odmówił zmiany terminów realizacji obowiązków zawartych w decyzjach z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), (...), (...) i (...) W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że stopnień realizacji obowiązków określonych w ww. decyzjach nie jest zadowalający. Rzeczywiste warunki ewakuacji z budynku nie uległy zmianie. Okres ponad trzech lat od momentu nałożenia obowiązków był wystarczający, aby doprowadzić obiekt do stanu, w którym zostanie on uznany za bezpieczny.

Komendant Państwowej Straży Pożarnej rozpatrując wniesione przez Dyrektora (...) Liceum Ogólnokształcącego (...) wskazał, że w budynku (...) Liceum Ogólnokształcącego (...) w K. przy ul. L. w dalszym ciągu występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wskazane w decyzjach k.p. PSP w K. z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), (...), (...), (...), tj.:

1. Brak obudowy i zabezpieczenia przed zadymieniem ewakuacyjnych klatek schodowych. Niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi.

2. Przekroczenie długości dojść ewakuacyjnych z pomieszczeń, w tym występowanie przekroczeń o ponad 100% większych od wartości określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Długość dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi.

3. Brak systemu wykrywania dymu w budynku, który spowoduje automatyczne otwarcie drzwi rozsuwanych stanowiących główne wyjście ewakuacyjne z budynku. Szerokość wyjścia ewakuacyjnego mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, rozumiana w tym wypadku jako brak wyjścia, które może być traktowane jako wyjście ewakuacyjne stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi.

4. Do budynku nie doprowadzono drogi pożarowej spełniającej wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dróg pożarowych.

Mając na uwadze charakter występujących w budynku nieprawidłowości, dotychczasową liczbę prolongat terminów realizacji nałożonych obowiązków oraz okres jaki upłynął od momentu uprawomocnienia się decyzji organu I instancji (ponad trzy i pół roku), organ II instancji ocenił dotychczasowe działania strony jako opieszałe i nieadekwatne do rangi nieprawidłowości. Okres jaki upłynął od momentu nałożenia obowiązków był wystarczający do ich zrealizowania, a warunki ewakuacji w budynku nie uległy istotnej poprawie. Od momentu uzyskania przez stronę postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2017 r., znak: (...) do momentu przejęcia przez stronę we władanie pozostałej części budynku, tj. do końca września 2019 r. (termin wskazany w odwołania z dnia (...) lutego 2020 r.), minęły prawie 2 lata. W tym czasie nie podjęto istotnych działań, które miały na celu wykonanie zaakceptowanych rozwiązań zamiennych. Przy tym czynniki ekonomiczne, gospodarcze i organizacyjne nie mogą być w przedmiotowej sprawie brane pod uwagę.

Analizując akta sprawy organ II instancji uznał ponadto:

1) argument zawarty w odwołaniu wskazujący, że drogę pożarową dla całego budynku miał wykonać zarządca byłego Zespołu Szkół nr (...) nie może być przyjęty, gdyż wynika z wewnętrznych ustaleń zawartych pomiędzy podmiotami, które wcześniej władały poszczególnymi częściami budynku i nie może stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia terminu na realizację obowiązku dotyczącego zapewnienia drogi pożarowej,

2) na korzyść strony nie przemawia wykonanie obowiązków zawartych w decyzjach wydanych w 2010 r., przy czym powyższe strona wykonała dopiero po czynnościach sprawdzających przeprowadzonych blisko 6 lat później (strona wskazała, że wykonała je do (...) lutego 2017 r.),

3) konieczność uzyskiwania zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków na wykonanie robót remontowo-budowlanych w budynku nie może przemawiać za kolejnym prolongowaniem terminów realizacji nałożonych obowiązków, biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od momentu ich nałożenia.

Organ II instancji podał, że nie znajduje uzasadnienia do dalszego tolerowania stanu zagrożenia życia ludzi w budynku. Jednocześnie stwierdził, iż termin wskazany przez stronę, tj. (...) grudnia 2021 r. jest nie do przyjęcia. Brak jest przesłanek do akceptacji tak odległego terminu, biorąc po uwagę zarówno dotychczasowe działania podejmowane przez stronę, jak i brak istotnej poprawy w zakresie warunków ewakuacji z budynku. Kontrolowany w analizowanym przypadku ograniczył się jedynie do wykonania prac mających niewielki wpływ na poprawę bezpieczeństwa pożarowego w budynku oraz opracowanie nowej dokumentacji projektowej w zakresie zastosowania rozwiązań zamiennych. Organ II Instancji zaznaczył, że założenia i rozwiązania wskazane w ekspertyzie technicznej z października 2019 r., a w konsekwencji w postanowieniu (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) marca 2020 r., znak: (...), nie różnią się istotnie od założeń zawartych w ekspertyzie technicznej z grudnia 2016 r. (postanowienie z dnia (...) października 2017 r., znak: (...)).

W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że za zmianą terminów realizacji obowiązków określonych w decyzjach z dnia (...) października 2016 r. nie stoi interes społeczny, tj. interes uczniów i pracowników szkoły, którym strona, jako podmiot odpowiedzialny za realizację obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, musi zapewnić właściwe warunki ewakuacji z budynku.

Na opisaną na wstępie decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S., Dyrektor Liceum wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia (...) lutego 2020 r.

Wskazanym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 7a, 8 i 12, a także art. 155 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzje z 2016 r. zbiegły się w czasie z wpisaniem budynku szkoły do wojewódzkiego rejestru zabytków, co nastąpiło we wrześniu 2016 r. Wydane w tym samym czasie decyzje Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., nie uwzględniały tych okoliczności. Ma to o tyle znaczenie, że jakiekolwiek prace remontowo - budowlane w budynku muszą być poprzedzone zgodą Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ponadto we wrześniu 2019 r. skarżący stał się jedynym użytkownikiem całego budynku. Z tych względów zaszła konieczność dostosowania wcześniej ustalonych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, przyjętych w 2017 r. dla części zajmowanych przez skarżącego do września 2019 r., tym razem dla całego budynku. Okoliczność przejęcia pozostałej części budynku szkoły była jedną z głównych przyczyn złożenia wniosku o zmianę terminów wykonania przedmiotowych decyzji. Zastosowane rozwiązania musiały bowiem objąć cały budynek. Chociaż według organu zmiany te ostatecznie nie były istotne, to jednak tego ani skarżący, ani też organ nie mogli wiedzieć przed ich wydaniem. Stąd też wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji z tego powodu, na dzień jego złożenia, był jak najbardziej uzasadniony.

Skarżący wyjaśnił, że jeszcze w październiku 2019 r. podjęto działania związane ze zmianą okoliczności faktycznych i rozszerzeniem zobowiązań skarżącego związanych już z całością zajmowanego budynku. Mając na uwadze wykonanie decyzji z 2016 r., na przestrzeni 3 lat, podjął szereg prac i czynności, które pochłonęły znaczne środki finansowe. Jest to okoliczność nie bez znaczenia, biorąc pod uwagę, iż skarżący jest jednostką budżetową, nie prowadzi działalności zarobkowej, a wykonane już na dzień dzisiejszy projekty oraz prace instalacyjno-remontowe związane z poprawą bezpieczeństwa w budynku szkoły, pochłonęły środki finansowe sięgające łącznie kilkuset tysięcy złotych. Podjęte do dnia dzisiejszego, ogromnym wysiłkiem skarżącego, działania, doprowadziły do znacznej poprawy stanu budynku szkoły w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i są stale prowadzone w ramach możliwości finansowych. Przy tym skarżący kilkukrotnie zwracał się do Zarządu Powiatu K. o zabezpieczenie i przyznanie dalszych dodatkowych środków pozwalających na realizację kolejnych zadań wynikających z decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K.

Zadaniem skarżącego, organy rozpatrujące sprawę niedostatecznie wnikliwie pochyliły się nad podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a nowych okoliczności sprawy i konieczności zapewnienia dalszych ogromnych środków na realizację obowiązków przez jednostkę budżetową nieosiągającą dochodów, nie potraktowały jako argumenty przemawiające za uznaniem wniosku strony chociażby w części.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, prowadzona na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafne okazały się zarzuty w niej podniesione, Sąd nie stwierdził też innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uwzględnienia skargi.

Zakażona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Prawidłowo organ uznał właśnie ten przepis jako podstawę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) października 2019 r. o zmianę decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), (...), (...) i (...)

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio."

Definicję decyzji ostatecznej zawiera natomiast art. 16 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Powołana wyżej regulacja zawiera w zdaniu pierwszym definicję decyzji ostatecznych, zaś w zdaniu drugim ustanawia zasadę ogólną trwałości takich decyzji. Zatem decyzje ostateczne to, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje od których stronie nie służy odwołanie, a więc te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera przesłanki, które łącznie muszą zostać spełnione, by właściwy w sprawie organ mógł rozważyć możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Nie zwalnia go jednak z obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie organy poddały ocenie cały materiał dowodowy, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisu art. 155 k.p.a. Uzasadnienie decyzji obydwu organów wyczerpująco przedstawia stan faktyczny sprawy i przekonująco wyjaśnia dlaczego brak podstaw do uwzględnienia żądania zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Podzielić należy stanowisko organów, że wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzjami ostatecznymi z (...) września 2016 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Interes ekonomiczny strony, wynikający z braku funduszy, ani trudności organizacyjne, nie mogą stanowić przesłanek do zmiany decyzji. Zważywszy, że zły stan przeciwpożarowy pomieszczeń szkoły stwierdzony został już w czerwcu 2016 r., a obowiązek zapewnienia właściwego stanu nałożony został decyzją ostateczną z dnia (...) września 2016 r. i nie został do dzisiaj w całości wykonany, nie sposób uznać, że słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za przedłużeniem terminu wykonania obowiązku do dnia (...) grudnia 2021 r. Zauważyć należy, że na wniosek strony termin wykonania obowiązków był już trzykrotnie przedłużany. Skarżący miał zatem wystarczająco dużo czasu na zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej, a kolejne przedłużenie czasu realizacji obowiązków naruszyłoby interes społeczny przez to, że utrzymałoby stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku, przede wszystkim dzieci, ale także nauczycieli i pracowników szkoły.

Składane przez stronę skarżącą kolejne wnioski o zmianę terminu nie mogą być uznane za działania podejmowane w interesie społecznym. Sąd podziela stanowisko organów administracji, które podkreśliły, że w sprawie niniejszej brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji. Również prawidłowo organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony, w sytuacji gdy mogłoby to godzić w interes społeczny.

Poza tym, nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes stron (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r., OSK 1792/04). Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Trzeba jednak mieć na uwadze, że słuszny interes strony nie może kolidować z koniecznością zapewnienia ochrony przeciwpożarowej osobom przebywającym w szkole.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, szczegółowo rozważając wniosek skarżącego.

Zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty zawarte zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i zarzuty skargi skierowanej do Sądu są niezasadne.

Reasumując, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi, dlatego skargę oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.