Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814095

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 11 czerwca 2015 r.
II SA/Sz 51/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.).

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz, NSA Stefan Kłosowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Dyrektora Izby Celnej w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) r. P zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, w (...) punktach tych gier, udzielonego tej Spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia (...) r. na okres sześciu lat.

Uzasadniając fakt złożenia wniosku strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (sprawa Fortuna i inni), który w jej opinii umożliwia występowanie o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych.

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), w zw. z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił przedłużenia na okres kolejnych 6 lat zezwolenia z dnia 9 września 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, przestała obowiązywać ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ponadto zezwolenia, o których mowa w art. 129 wspomnianej ustawy, wydane pod rządem wcześniejszej ustawy, nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1 tejże ustawy).

Organ I instancji odnosząc się do powołanego we wniosku wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. podniósł, że warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wprowadzone ustawą o grach hazardowych, nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. EU.L.98.204.37 z późn. zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki, zarzucając niezasadne zastosowanie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zakazującego przedłużania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji gdy wskazany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy, nie może być on stosowany.

Postanowieniem z dnia (...) r. Dyrektor Izby Celnej na okoliczność ustalenia, czy przepisy ustawy o grach hazardowych mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach, włączył do postępowania materiał dowodowy w postaci kserokopii pisma Izby Celnej z dnia (...) r. i kserokopii pisma biegłego sądowego Sądu Okręgowego z dnia (...) r.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia (...) r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, będący podstawą odmowy zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 przedmiotowej dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. i czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej dyrektywy. Powyższa kwestia była przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni.

W ocenie organu, ani w sentencji ani w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał nie wypowiedział się wprost co do technicznego charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Natomiast uzależnił uznanie wskazanych przepisów za podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy, których ocena ta ma zostać dokonana.

Zdaniem organu ograniczenia wynikające z ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny (przepisy ustawy nie są bardziej uciążliwe, prawnie lub faktycznie, dla towarów pochodzących z innych państw członkowskich w porównaniu z towarami krajowymi, nie dotyczą w sposób bezpośredni samych urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia tej działalności, nie kreują żadnych konkretnych prawnych wymogów, jakim te automaty do gier podlegają, przepisy ustawy mają taki sam wpływ na automaty pochodzące z Polski, jak też sprowadzane z innych państw członkowskich). Ograniczenia wynikające z ustawy o grach hazardowych zachowują przy tym zasady proporcjonalności. Wprowadzone ustawą regulacje nie skutkują wprowadzeniem całkowitego zakazu prowadzenia gier hazardowych. Wspomniane ograniczenia prowadzą ponadto do realizacji celu - uporządkowania rynku gier hazardowych, a to wskutek ujawnienia niepokojąco radykalnego wzrostu i wysokiej liczby uzależnionych, którą to patologią została dotknięta szczególnie grupa osób niepełnoletnich w związku z praktycznie nieograniczonym dopuszczeniem w każdym, łatwo dostępnym dla tej kategorii osób, miejscu automatów do gier o niskich wygranych.

Organ podkreślił, że ograniczenia wynikające z ustawy o grach hazardowych uwzględniają także interes ogólny. Celem nadrzędnym tej ustawy było zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu. Wprowadzenie ustawy o grach hazardowych było konieczne do naprawy ówczesnego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Wynikało to z obserwowanego przed 2010 r. zwiększeniem uzależnienia od hazardu i wystąpieniem licznych nieprawidłowości na rynku gier na automatach.

Z uwagi na powyższe Dyrektor Izby Celnej stanął na stanowisku, że skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny, z zachowaniem celu jaki służy ich wprowadzeniu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny z uwzględnieniem interesu ogólnego, to tym samym nie są one przeszkodami w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów. A skoro nie stanowią przeszkód to wyłączone są z obowiązku notyfikacji.

Z tych też powodów organ II instancji uznał, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mają charakteru "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE wobec czego za chybione należy uznać zarzuty odwołania.

Nadto podkreślił, że organy administracji nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, czy to na mocy przepisu prawnego, czy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o grach hazardowych aktualnie obowiązują, a zatem korzystają z domniemania konstytucyjności.

Na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) r. P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu z naruszeniem prawa, a także wnosząc o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła niezasadne zastosowanie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, podczas gdy przepis ten stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy, nie może być on stosowany. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca powołała wyroki WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Sz 1095/13, z 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 886/13 i z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 803/13.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane przez skarżącą.

Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Dyrektora Izby Celnej utrzymująca w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy przedłużenia na okres kolejnych sześciu lat zezwolenia z dnia (...) r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa.

Jak wynika z treści decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) r. nr (...), skarżącej Spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w (...) zgłoszonych we wniosku punktach gier - na okres 6 lat od daty wydania tejże decyzji.

Wspomniana decyzja została wydana w dniu (...) r., wobec czego okres sześciu lat, na które udzielono opisanego wyżej zezwolenia upłynął w dniu (...) r. - a zatem jeszcze przed rozpoznaniem przez organ II instancji (w dniu (...) r.) odwołania skarżącej od decyzji z dnia (...) r.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, postępowanie powinno przez ten organ zostać zgodnie z art. 208 § 1 w zw. z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) umorzone jako bezprzedmiotowe.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 Ordynacji podatkowej wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji. Istotą tej zasady jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy szczególnym uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobowiązany jest również do uwzględnienia zmian zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy upłynął już okres na jaki udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności, to nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Powyższe na etapie postępowania odwoławczego powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania w sprawie.

W myśl przepisu art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z treścią art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Natomiast art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie.

W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem możliwe przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w sytuacji, gdy sześcioletni okres na jaki zostało ono udzielone już upłynął. Wobec powyższego, w postępowaniu o przedłużenie zezwolenia niedopuszczalne było wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej, załatwiającej sprawę co do istoty.

Do takiego załatwienia sprawy organ był zobligowany treścią cytowanych powyżej przepisów - wobec stwierdzenia, że przedmiot postępowania przestał istnieć z powodu upływu okresu na jaki udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności (o którego przedłużenie starała się w niniejszym postępowaniu). Jednym z warunków prawidłowości podejmowania decyzji merytorycznej pozostaje ustalenie, że istnieje przedmiot postępowania. W razie braku takiego przedmiotu zachodzą przeszkody formalnoprawne do merytorycznego rozstrzygania w sprawie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.