Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 667093

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 5 sierpnia 2010 r.
II SA/Sz 509/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska.

Sędziowie: WSA Barbara Gebel (spr.), NSA Mirosława Włodarczak-Siuda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 18 października 2001 r. Nr LVI/350/2001 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,

II.

stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miasta Świnoujścia w dniu 18 października 2001 r. podjęła uchwałę Nr LVI/350/2001 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście. W § 1 ust. 1 tej uchwały ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście w kwotach, których wysokość uzależniona została od tego: czy dziecko pochodzi z rodziny, która skorzystała w ciągu ostatnich 6 miesięcy lub korzysta ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Świnoujściu (pkt 1), czy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny (pkt 2) i na pozostałe dzieci (pkt 3). W ustępie drugim tego paragrafu określono dowody potwierdzające ww. uprawnienia, kwalifikujące do opłaty w danej wysokości.

Z kolei w § 2 uchwały w ust. 1 stwierdzono, iż wysokość opłaty, o której mowa w § 1 ust. 1, zmniejsza się o 50% za drugie i każde następne dziecko, w ust. 2 stwierdzono, że opłata za pobyt dziecka w przedszkolu jest stała i nie podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w placówce.

Paragraf 3 uchwały określa: że opłata określona w § 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki (ust. 1), że na opłatę za wyżywienie dziecka w przedszkolu składa się rzeczywisty koszt zakupu surowców żywnościowych (ust. 2), że wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala się na kwotę 3,50 zł (ust. 3), że opłata za wyżywienie dziecka podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w przedszkolu (ust. 4).

W kolejnych przepisach uchwały (§ 4) ustalono zasadę waloryzacji opłat wynikających z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 3 uchwały, z dniem 1 stycznia każdego roku, w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen detalicznych, a także sposób wnoszenia opłat (§ 5).

W § 6 uchwały Rada Miasta Świnoujścia określiła, iż pracownicy przedszkoli korzystają z wyżywienia odpłatnie według postanowień § 3 ust. 3 uchwały, z tym że wysokość opłaty podlega podwyższeniu, w zależności czy dotyczy wyżywienia całodziennego czy tylko obiadu, odpowiednio o 100 i 50%.

Pozostałe przepisy uchwały dotyczą wykonania aktu (§ 7), utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały (§ 8), ogłoszenia uchwały na tablicach ogłoszeń w siedzibach przedszkoli (§ 9) oraz daty wejścia w życie uchwały - 1 grudnia 2001 r. (§ 10).

W dniu (...) r. Prokurator zaskarżył wymienioną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, uchwale tej zarzucił:

-

rażące naruszenie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy stanowi ona akt prawa miejscowego,

-

rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 76, poz. 329) polegające na nie wyodrębnieniu w uchwale opłat za świadczenia na rzecz dzieci korzystających z prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczających zakres bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz na uregulowaniu w oparciu o ten przepis odpłatnego wyżywienia pracowników przedszkola w akcie prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż Rada Miasta Świnoujścia w dniu 18 października 2001 r., działając na podstawie art. ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, podjęła uchwałę nr LVI/350/2001 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście.

Przywołana uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, a jej treść została podana do wiadomości poprzez zamieszczenie na tablicach ogłoszeń w siedzibach przedszkoli. Uchwała weszła w życie z dniem 1 grudnia 2001 r.

W pierwszej kolejności Prokurator wskazał, że Rada Miasta podjęła uchwałę stanowiącą niewątpliwie akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie w sposób i w trybie określonym przez ustawę. Akt prawa miejscowego powinien być zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszony na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta natomiast w art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz w art. 5 nakazuje ogłoszenie aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące w dzienniku urzędowym i określa jego wejście w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy z określonymi wyjątkami.

Mając na uwadze wyżej wskazane, bezwzględnie obowiązujące reguły odnoszące się do promulgacji aktów prawa miejscowego, nie sposób jest przyjąć, iż skarżona uchwała opublikowana została w sposób przyjęty przez ustawodawcę. Uchwała ta ogłoszona została bowiem na tablicach ogłoszeń w siedzibach przedszkoli na terenie Miasta (...). Oczywiste jest zatem, że już z tego tylko powodu prokurator ma prawo domagać się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, ponieważ z powodu jej nieogłoszenia w sposób przewidziany ustawą, tj. w dzienniku urzędowym, nie może ona wywoływać skutków prawnych w nim zamierzonych. Ogłoszenie uchwały na tablicach ogłoszeń w siedzibach przedszkoli może być przyjęte jedynie jako sposób ogłoszenia aktu prawnego w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, jednakże sposób ten ma zastosowanie do przepisów porządkowych, ogłaszanych w drodze obwieszczeń, a nie do aktów prawa miejscowego mających formę uchwały (art. 14 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Wskazane powyżej uchybienia odnoszą się do wszystkich aktów prawnych mających charakter prawa miejscowego. Na wstępie skargi zawarta jest teza, iż skarżona uchwała ma taki właśnie charakter i nie powinno budzić to wątpliwości.

Z obowiązku jednak Prokurator podkreślił, iż zawarte w niej normy prawne nie wyczerpują się przez jednokrotne zastosowanie, jest to akt skierowany do szerokiego kręgu adresatów, posiadający przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym obszarze, lecz wystarczające jest wskazanie adresatów grupowo w oparciu o określone kryterium. Uchwała odnosi się do wszystkich rodziców i opiekunów dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto (...). Spełnione zostały zatem wszystkie warunki, aby uznać skarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowo-administracyjnym definicją aktów prawa o takim charakterze.

Według Prokuratora, kolejnym rażącym uchybieniem skarżonej uchwały jest zignorowanie przez Radę Miasta zakresu delegacji do ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zakres tej delegacji jest czytelny i jednoznaczny. Rada gminy w oparciu o ten przepis ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, ale wyłącznie za tzw. "świadczenia przekraczające minimum programowe", czyli za świadczenia nie stanowiące bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tymczasem Rada Miasta ustaliła " miesięczną opłatę za pobyt dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto (...)". Unormowanie takie nie spełnia podstawowych kryteriów kultury prawnej, nie dając adresatom tych norm jakichkolwiek szans na wyodrębnienie z nich składników tej opłaty, wykraczających poza świadczenia przekraczające minimum programowe. Co więcej takie unormowanie przez Radę Miasta systemu opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto (...) prowadzić może do wniosku, iż Rada w zakres opłat włączyła zarówno opłaty za świadczenia stanowiące tzw. "minimum programowe", jak i świadczenia je przekraczające.

Normy zawarte w skarżonej uchwale nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty te są wyłącznie świadczeniami wykraczającymi poza świadczenia, które każda gmina obowiązana jest świadczyć w przedszkolach publicznych bezpłatnie. Tymczasem opłaty ustalane przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mogą być opłatami dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż ta działalność - na podstawie przepisu art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy - jest z mocy prawa bezpłatna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) r. (...), LEX nr (...)).

Jako ostatnie z rażących uchybień skarżonej uchwały Prokurator wskazał unormowanie w niej opłat za wyżywienie dla pracowników przedszkola, w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, pomimo że jego treść nie może stanowić podstawy dla rady gminy do podejmowania uchwał w takim zakresie. Delegacja zawarta w tym przepisie daje radzie gminy uprawnienia wyłącznie do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych wykraczających poza zakres bezpłatnego nauczania i wychowania, w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a nie uprawnienia do ustalania, w ramach aktu prawa miejscowego opłat, za wyżywienie dla pracowników przedszkola.

Świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, są świadczeniami na rzecz wychowanków przedszkola, a nie świadczeniami na rzecz ich pracowników. Możliwe jest oczywiście zapewnienie takiego rodzaju świadczeń dla pracowników przedszkola, jednak nie w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy (por. wyrok WSA z dnia (...) r. (...), LEX nr (...)).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi.

Zdaniem Rady, reprezentowanej przez radcę prawnego, zaskarżona uchwała nie była i nie jest aktem prawa miejscowego. Nie może być tak kwalifikowana z tej tylko przyczyny, że posiada cechy uznawane za właściwe dla tej kategorii uchwał, tj. zawiera normy prawne abstrakcyjne i generalne. Dla bytu aktu prawa miejscowego koniecznym jest jego publikowanie w sposób prawem przewidziany, a opublikowanie takie nie nastąpiło. W tej sytuacji, zdaniem organu, istotnym jest ustalenie od jakiego momentu uchwała staje się aktem prawa miejscowego. Czy jest to data podjęcia uchwały, czy jej publikacji. Decydujące, zdaniem Rady, jest to jaką decyzję podejmie organ nadzoru w dokonywaniu legalności tej uchwały. Od oceny tej zależą losy uchwały. To organ nadzoru decyduje czy daną uchwałę publikować czy nie, czy nadany jej status jest zgodny z oceną i poglądami nadzoru. Stosownie do wyników tej oceny nadzór akceptuje wydaną uchwałę lub wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru nie zakwestionował podjętej uchwały, a więc należy uznać, że kierował się w tym zakresie poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1992 r. sygn. akt III AZP 30/92:"Uchwała rady gminy, ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących."

Według wiedzy organu, pogląd ten był aprobowany w całości do końca 2005 r. Dopiero po tej dacie orzecznictwo sądów administracyjnych zaprezentowało pogląd odmienny. Tak więc zaskarżoną uchwałę należy uznać za legalną.

Przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.) stwarza prokuratorowi możliwość podjęcia różnych działań ukierunkowanych na usunięcie braków działalności uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego lub dostosowania jej do zmieniających się warunków lub poglądów, o ile takie zaistnieją. Prokurator zastosował środek najbardziej dokuczliwy.

W ocenie organu, nie jest to dążenie do osiągnięcia poprawności działalności legislacyjnej rady przy wykorzystaniu kryterium zmiany orzecznictwa. W efekcie konsekwencje różnicy zdań ponosi jednostka samorządu terytorialnego.

W ocenie organu, w tym stanie faktycznym, uchwały nie można skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co winno skutkować odrzuceniem skargi o co organ wnosi.

Zarzut zignorowania przez Radę Miasta zakresu delegacji do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w ocenie organu, nie powinien być uznawany za uzasadniony.

Niezawarcie w tekście uchwały zapisu mówiącego o tym, że wprowadzana odpłatność za świadczenia przedszkoli jest odpłatnością za świadczenia nie objęte podstawą programową, jest być może niedopowiedzeniem tego, co jest istotne z punktu widzenia czytelności uchwały przez adresata. Podejmując uchwałę organ uważał, że powtarzanie w treści uchwały zapisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała jednak obejmowała tylko świadczenia nie objęte podstawą programową, o czym każdy z rodziców dowiadywał się najpóźniej w dniu podpisywania dokumentów o przyjęciu dziecka do placówki.

W ocenie organu, żądanie stwierdzenia nieważności uchwały z powodu zawarcia w jej treści postanowień dotyczących korzystania z wyżywienia przez pracowników przedszkoli, nie powinno być uznane na zasadzie słuszności. Racjonalnym bowiem jest rozwiązanie, gdy pracownik ma możliwość korzystania z posiłków produkowanych przez jego zakład pracy. Możliwość zastosowania przyjętego rozwiązania wynika z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) - przepisy dopuszczają taką regulację w statucie przedszkola. To, że wprowadzona regulacja została zawarta w akcie kierownictwa wewnętrznego, wynika z faktu, że taka sama regulacja dotyczy pracowników wszystkich przedszkoli miejskich.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. Prokurator poparł swoją skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi albo o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującymi w dniu jej podjęcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 18 października 2001 r. nr LVI/350/2001 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.).

Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawy programowe w zakresie wychowania przedszkolnego, w dacie podejmowania uchwały, określał załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz kształcenia w profilach w liceach profilowanych (Dz. U. Nr 61, poz. 625).

W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymaga kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) r. Sygn. akt (...), niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Fakt, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały dominował pogląd, iż uchwała taka nie należy do aktów prawa miejscowego, a jedynie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, pozostaje bez wpływu na dzisiejszą ocenę uchwały. Dodać należy, że zarówno organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego, jak i same jednostki, winny śledzić nie tylko zmiany stanu prawnego, ale także zmiany wykładni przepisów stanowiących podstawy ich działania i niezwłocznie dokonywać stosownych korekt w tym zakresie. W dobie szerokiego dostępu do internetowych baz danych przepisów prawa i orzecznictwa zadanie takie może być wykonywane na bieżąco.

Charakter zaskarżonej uchwały determinuje sposób jej publikacji i wejścia w życie. Zgodzić się trzeba w pełni z zarzutami Prokuratora co do nieprawidłowości w tym zakresie unormowań uchwały. Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wskazać należy, iż należyte ogłoszenie aktu prawnego warunkuje w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest unormowany prawnie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Również art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie ulega więc wątpliwości, iż zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).

Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 10 zaskarżonej uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 grudnia 2001 r. Ponadto w § 9 uchwały wskazano, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibach przedszkoli. Z powyższego wynika, iż uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony), zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Jak wyżej powiedziano, opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie więc Prokurator zakwestionował § 1 ust. 1 uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za pobyt dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście. Z treści zapisów § 1 ust. 1 nie wynika, że opłata dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową, zaś wysokość opłat uzależniona została od tego: czy dziecko pochodzi z rodziny, która skorzystała w ciągu ostatnich 6 miesięcy lub korzysta ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Świnoujściu (pkt 1), czy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny (pkt 2) i na pozostałe dzieci (pkt 3).

W ustępie drugim tego paragrafu określono dowody potwierdzające ww. uprawnienia, kwalifikujące do opłaty w danej wysokości. Z kolei w § 2 uchwały w ust. 1 stwierdzono, iż wysokość opłaty, o której mowa w § 1 ust. 1, zmniejsza się o 50% za drugie i każde następne dziecko, w ust. 2 stwierdzono, że opłata za pobyt dziecka w przedszkolu jest stała i nie podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w placówce.

Takie ogólnikowe ujęcie owej opłaty powoduje w istocie przyjęcie sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jedynie podlegającej zróżnicowaniu w zależności od sytuacji materialnej rodziców (opiekunów) dziecka.

Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z (...) r., (...); wyrok WSA z (...) r., (...), (...) r., (...), wyrok WSA z (...), (...)). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie też sądy wskazywały na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym.

Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

W § 1 i 2 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a ponadto wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową lecz od sytuacji finansowej rodziców, co w świetle upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) stanowi istotne naruszenie prawa.

Dodać także trzeba, iż treść § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały podkreśla nieprawidłowość poprzednich paragrafów: "Opłata określona w § 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki." Powyższy zapis zdaje się także sugerować, iż zajęcia dodatkowe podlegają innej opłacie, nie określonej w uchwale.

W dalszej części § 3 zapisy ust. 2-4 dotyczą określenia opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu, na którą składa się rzeczywisty koszt zakupu surowców żywieniowych. Zapisy te w zasadzie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Paragraf 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności zarówno z § 1, jak i § 3 ust. 2. Skoro bowiem opłaty mają odzwierciedlać rzeczywiste koszty świadczonych usług i rzeczywisty koszt zakupu surowców żywnościowych, to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, coroczne podwyższanie opłat w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych spowoduje, iż opłaty te przestaną odzwierciedlać rzeczywiste koszty świadczenia usług.

W § 6 uchwały określone zostały zasady odpłatności pracowników przedszkoli za wyżywienie. Sąd nie zaprzecza, iż możliwe jest ustalenie takiej odpłatności, ale nie w uchwale podjętej przez organ stanowiący na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podjęcie na tej podstawie i w tym zakresie uchwały, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Stwierdzić należy, iż po wniesieniu skargi na uchwałę Sąd, zgodnie z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie jej uwzględnienia, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne wystąpienie rażącego naruszenia, warunkującego stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę, Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia prawa - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wykazania rodzajowego i czasowego zajęć, z których korzystałyby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego, wykraczającego poza jego podstawy programowe oraz na nie wskazaniu w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia, a ponadto na określeniu opłaty za wyżywienie pracowników.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa-art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wstrzymaniu wykonalności uchwały orzeczono w oparciu o art. 152 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.