Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098532

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 16 czerwca 2016 r.
II SA/Sz 409/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...),(...) Prezydent Miasta S. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego z wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w przedmiocie zmiany dotychczasowego wpisu formy władania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. "trwałego zarządu", zdefiniowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami na "zarząd" sprawowany wg ustawy o lasach, w odniesieniu do zabudowanych działek nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) ((...)), położonych przy ul. (...).

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest na skutek stwierdzenia przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z dnia (...),(...), nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...),(...) w przedmiocie odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej ujawnienia prawa zarządu na rzecz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w działce nr (...) położonych w obrębie ewidencyjnym (...), gmina Miasto S. Z uwagi na powyższe ponownemu rozpatrzeniu należało poddać sprawę z wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia (...),(...) zakończoną rzeczona decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia (...), zwłaszcza, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S. pismem z dnia (...) podtrzymała własny wniosek z dnia (...).

Nadto organ ustalił, że w zbiorze dokumentów stanowiących podstawę wpisów do bazy danych ewidencji gruntów i budynków znajduje się między innymi decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia (...),(...) dotycząca m.in. potwierdzenia prawa trwałego zarządu na czas nieokreślony ww. trzech działek dla Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. W stosunku do tej decyzji Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S. złożyła w dniu (...) wniosek o stwierdzenie jej nieważności, który pismem z dnia (...) przekazany został według właściwości Wojewodzie Z. W tej sytuacji, gdy obecny wpis ewidencji gruntów i budynków wynika z weryfikowanej obecnie przez Wojewodę decyzji, organ uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę Z.

Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S. zaskarżyła opisane postanowienie, kwestionując w zażaleniu stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...),(...) jest zagadnieniem wstępnym dla obecnego postępowania. Decyzja ta w punkcie 1 nie ma bowiem charakteru konstytutywnego, potwierdza jedynie prawo trwałego zarządu, a nie ustanawia go. Ponadto - zdaniem skarżącej-decyzja wiążąca rozstrzyga wyłącznie kwestie opłat za trwały zarząd i nie może być podstawą ujawnienia tego prawa w ewidencji gruntów i budynków. Rozważania i ustalenia zawarte w decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia (...) są wiążące w niniejszej sprawie, zwłaszcza stwierdzenie, że skarżąca władała nieruchomością na zasadzie zarządu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, co spowodowało nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...). Reasumując, w ocenie skarżącej, organ posiada wszelkie niezbędne informacje oraz dane i znany jest mu rzeczywisty stan prawny nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia (...),(...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym, wszczętym na wniosek Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S., postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany oznaczenia formy władania nieruchomością zabudowaną z "trwałego zarządu" na "zarząd" sprawowany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...),(...) ma charakter zagadnienia wstępnego. Organ ewidencyjny nie może bowiem we własnym zakresie podważać treści ostatecznych decyzji administracyjnych, z treści których wynikają prawa podmiotów do nieruchomości. Taką decyzją jest decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia (...) potwierdzająca prawo trwałego zarządu skarżącej do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, składającej się z działek ewidencyjnych nr (...), położonych w S. przy ul. (...). Decyzja ta potwierdzająca stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków wchodzi w skład zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Spełnienie żądania skarżącej na tym etapie byłoby sprzeczne z dostępnym dla organu ewidencyjnego dokumentem źródłowym. A decyzja taka w rzeczywistości miałaby przymiot rozstrzygnięcia dotyczącego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w zakresie formy sprawowanego przez nią władztwa, do czego organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Formalno-prawna ocena dokumentu będącego źródłem danych ewidencyjnych wykracza poza zakres kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Tym bardziej, że ustawodawca przewidział tryb nadzwyczajny w celu eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych m.in. poprzez stwierdzenie ich nieważności. Postępowanie takie zostało już przez stronę skarżącą zainicjowane. Do czasu jego pozytywnego dla skarżącej zakończenia tj. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) nie jest możliwe kwestionowanie w postępowaniu ewidencyjnym danych z niej wynikających i żądanie ujawnienia stanu prawnego sprzecznego z tą decyzją. Dopiero stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji umożliwi przeprowadzenie postępowania w zakresie formy władania.

Organ zgodził się ze skarżącą, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia (...) ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie podzielił jednak stanowiska, że decyzja potwierdzająca istnienie jakiegoś prawa nie może być podstawą ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków, wyjaśniając, że przepisy regulujące prowadzenie ewidencji gruntów i budynków nie wyłączają takiej możliwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższe postanowienie złożyła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzuciła organom naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zawieszenia postępowania wobec braku konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta S. wywodząc, że na skutek stwierdzenia przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z dnia (...) nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) odmawiającej wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej ujawnienia prawa zarządu, została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym jej wniosek z dnia (...) pozostał w dalszym ciągu nierozpoznany. Zdaniem skarżącej, decyzja Głównego Geodety Kraju jest dla właściwego organu wiążąca, ponieważ wskazuje sposób w jaki wniosek z 2003 (ponowiony w (...) 2015 r.) ma zostać załatwiony.

Skarżąca podkreśliła, że w świetle przedstawionych okoliczności, zawieszenie postępowania z urzędu nie znajduje żadnych podstaw, ponieważ fakt istnienia zarządu po stronie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. został już ostatecznie przesądzony, znajdując oparcie w ustawie o lasach i we wszechstronnym zbadaniu materiału dowodowego zgromadzonego przez Głównego Geodetę Kraju.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podtrzymał stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela argumentację przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w przedmiocie zmiany dotychczasowego wpisu formy władania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. "trwałego zarządu", zdefiniowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na "zarząd", sprawowany wg ustawy o lasach w odniesieniu do zabudowanych działek nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) ((...)) położonych przy ul. (...).

Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową służącą zapewnieniu racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zdarzenia zaistniałego w toku postępowania, to postępowanie dotknięte jest brakiem niepozwalającym na jego dalsze prowadzenie; istnieje jednak możliwość jego usunięcia i podjęcia dalszego postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie czynności procesowych, występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Natomiast przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08).

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, iż kwestią wymagającą wstępnego wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie w zainicjowanej przez skarżącą sprawie, w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę Z. nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) potwierdzającej prawo trwałego zarządu strony skarżącej do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa składającej się z przedmiotowych działek.

Na skutek stwierdzenia przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z dnia (...) nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) odmawiającej wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej ujawnienia prawa zarządu na rzecz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w działce nr (...) położonych w obr. ewidencyjnym (...) gmina Miasto S., organ zobowiązany był poddać ponownemu rozpoznaniu wniosek strony z dnia (...) ponowiony w dniu (...) dotyczący zmiany formy władania przedmiotowych działek z "trwałego zarządu" na "zarząd" o jakim mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że przed Wojewodą Z. toczy się postępowanie zainicjowane przez stronę skarżącą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...),(...) potwierdzającej prawo trwałego zarządu na czas nieoznaczony dla Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. do zabudowanej nieruchomości działek nr (...) położonych w obrębie (...).

W badanej sprawie zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władającymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, natomiast aktualizacja informacji w nich zawartych następuje w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Nie ulega wątpliwości, że organ ewidencyjny nie może we własnym zakresie podważać treści ostatecznych decyzji administracyjnych, z których wynikają prawa podmiotów do nieruchomości. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii będących podstawą wpisu, jak i uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku czy lokalu. Co więcej, dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty, jak i treści dokumentów stanowiących źródło wpisu innych danych w ewidencji. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach czy lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Służy ono jedynie aktualizowaniu danych w ewidencji na podstawie innych dokumentów sporządzonych w przewidzianej przez prawo formie i uprawniony do tego podmiot.

Organy zatem prawidłowo uznały, że spełnienie żądania skarżącej na tym etapie postępowania byłoby sprzeczne z dostępnym dla organu ewidencyjnego dokumentem źródłowym, a wydana decyzja miałaby przymiot rozstrzygnięcia dotyczącego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w zakresie formy sprawowanego przez nią władztwa, do czego organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego, decyzja taka jest dla tego organu wiążąca i nie może być przez niego kwestionowana. Dopiero uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wpisu danych w ewidencji gruntów i budynków pozwoli organowi administracji geodezyjnej i kartograficznej podjąć rozstrzygnięcie w zakresie tego wpisu.

W świetle powyższych okoliczności prawidłowo organy uznały, iż zaszła konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...). Tym samym za nieuprawniony należało uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Błędnie również skarżąca wywodzi, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) wskazuje w jaki sposób winien być załatwiony wniosek z dnia (...). Przedmiotową decyzją, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) organ otworzył jedynie drogę do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, ale nie przesądził w żadnym wypadku o sposobie jej załatwienia.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.