Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098514

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 16 czerwca 2016 r.
II SA/Sz 333/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. S. i F. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

H. i F. S. reprezentowani przez radcę prawnego M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r., (...), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r., (...), orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w spawie budynku hali magazynowo produkcyjnej wybudowanej samowolnie na działce nr (...) w m. (...), gmina B., do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 września 2015 r., H. i F. S. zwrócili się do PINB w K. o sprawdzenie legalności hali zlokalizowanej na terenie nieruchomości sąsiedniej, położonej na działce nr (...) w m. (...).

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych i ustaleniu, że zlokalizowany w odległości od 3,0 do 3,5 m od zachodniej granicy działki budynek hali magazynowo produkcyjnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni ok. 1000 m2 wybudowany został w latach 2006 - 2011, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem wydanym w dniu (...) r., (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na P. G. i M. M. (...) obowiązek przedłożenia w terminie do 15 stycznia 2016 r.:

1.

zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy hali magazynowo produkcyjnej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2.

projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego;

3.

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 15 stycznia 2016 r. zobowiązani złożyli w organie wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz kopię złożonego w dniu 14 stycznia 2016 r. w Urzędzie Gminy w B. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia "budowa 2 komór suszarniczych, hali produkcyjnej i zaplecza magazynowego tartaku "(...)" w (...), dz. nr (...)" wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania obowiązków w związku z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, postanowieniem z dnia (...) r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. PINB w K. orzekł o zawieszeniu prowadzonego postępowania administracyjnego, do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie H. i F. S. wyrazili stanowczy protest przeciwko wydanemu postanowieniu. W uzupełnieniu zażalenia, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia, wywodząc, że spowoduje ono przewlekłość postępowania, a przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. został zastosowany bezpodstawnie. Zdaniem skarżących, zakres przedmiotowy postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy jest inny i nie dotyczy bezpośrednio przedmiotu postępowania prowadzonego przez PINB w K. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem obiektów wybudowanych (już istniejących) bez wymaganego prawem pozwolenia, natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana w stosunku do planowanych przedsięwzięć, tj. przed zrealizowaniem inwestycji.

Brak uzyskania przed legalizacją inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza, zdaniem skarżących, możliwość jej późniejszej legalizacji. Dodatkowo, pismem z dnia 6 lutego 2016 r., skarżący zwrócili się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o interwencje działań PINB w K. w przedmiotowej sprawie, podnosząc w nim m.in. kwestie odległości pomiędzy budynkiem produkcyjnym a ich budynkiem mieszkalnym oraz kwestię hałasu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) r. wydanym w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 i art. 234 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wyjaśnił, iż wykonanie hali produkcyjno-magazynowej o powierzchni ok. 100 m2 wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego można zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowolnie wykonanego obiektu budowlanego w pierwszej kolejności wymaga sprawdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, tj. jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Z uwagi na fakt, że teren działki nr (...) w (...) nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy winni uzyskać dla przedmiotowej inwestycji decyzję właściwego organu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (jakim jest budowa hali produkcyjnej tartaku) wymagane jest zgodnie z art. 71 ustawy z dni 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tym samym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr (...) przez inny organ albo odmowy wydania takiej decyzji.

Za nieuzasadnione organ uznał podnoszone przez skarżących w zażaleniu argumenty, wyjaśniając, że niniejsze postępowanie organy budowlane prowadzą w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, umożliwiającego doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, natomiast kwestia dopuszczalnego w środowisku hałasu stanowić będzie przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, które wbrew twierdzeniom skarżących dotyczy m.in. hali produkcyjno-magazynowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skardze na opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, H. i F. S. wnieśli o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, skarżący powielili argumentację podnoszoną w zażaleniu, ponownie wywodząc, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo odmowy jej wydania nie jest konieczne, ponieważ przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie przewidują możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć istniejących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji państwowej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie budynku hali magazynowo produkcyjnej wybudowanej samowolnie na działce nr 216 w m. (...), gmina B. do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że inwestorzy nie dysponowali, wymaganym dla hali produkcyjno-magazynowej o powierzchni ok. 100 m2 pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji, organ w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) wszczął postępowanie legalizacyjne, nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Z uwagi na fakt, że teren działki nr (...) w (...) nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy byli zobowiązani uzyskać dla rzeczonej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest dopuszczalne w trybie postępowania opartego na art. 48 ust. 2 i 49 Prawa budowlanego (legalizacja samowoli budowlanej). Art. 49 ust. 4a ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja, o których mowa w ust. 4 mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których w myśl art. 71 ustawy z dnia 3 października 2009 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzenie tego postępowania wyprzedza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jego wynik będzie oddziaływał na treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Inwestorzy, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego wobec popełnionej samowoli budowlanej, zostali zobowiązani do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu muszą najpierw uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć trafnie w tej sytuacji uznały, że w toku postępowania administracyjnego wyłoniło się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, do rozstrzygnięcia, którego właściwy jest inny organ i jego rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez organ administracyjny prowadzący postępowanie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez wydanie przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do czego inwestor został przez organ budowlany zobowiązany.

Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i orzekły o jego zawieszeniu.

Odnosząc do zarzutów skargi, iż w niniejszej sprawie zbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo jej odmowy, ponieważ przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie przewidują możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania dla przedsięwzięć już istniejących, podkreślić należy, iż postępowanie w badanej sprawie prowadzone jest w trybie postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, w orzecznictwie sądowym i administracyjnym przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy może być również wydana w procesie legalizacji samowoli budowlanej, na potrzeby wykazania zgodności nielegalnie wybudowanego obiektu z zasadami zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt zaliczenia spornej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jej wydanie musi zostać poprzedzone stosownym rozstrzygnięciem w tym zakresie.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.