Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506444

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 10 maja 2018 r.
II SA/Sz 269/18
Podstawa prawna przyznania zasiłku celowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie: WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, NSA Stefan Kłosowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia (...) r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia (...) r. nr (...) wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, w związku z art. 7 ust. 15, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) oraz zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) z dnia (...) roku i (...) z dnia (...) r. i zmian zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia (...) r. oraz Zarządzenia Nr (...) Burmistrza M. z dnia (...) r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. i specjalisty pracy socjalnej Ośrodka Pomocy Społecznej w M. do prowadzenia postępowań w sprawach z zakresu pomocy społecznej i wydawania w tych sprawach decyzji - odmówił W. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków powstałych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej.

Dnia 9 października 2017 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek W. K. o przyznanie pomocy w formie finansowej z przeznaczeniem na remont dachu budynku garażowego, uszkodzonego przez "O. K.", który miał miejsce (...) r. Komisja do spraw szacowania szkód i strat powstałych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej na terenie gminy M. powołana Zarządzeniem Nr (...) B. M. z dnia (...) r. ustaliła, że uszkodzeniu uległ budynek garażowy.

Z oceny uszkodzeń budynku sporządzonej dnia 10 października 2017 r. wynika, że została zerwana ondulina na dachu budynku garażowego tj. (...).

Organ wydając decyzję odmowną powołał się na zasady Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, zgodnie z którymi "pomoc finansowa przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi".

W. K. odwołał się od decyzji organu I instancji i wniósł o przyznanie pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 i art. 39 oraz art. 40 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.) oraz zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) (...) z dnia (...) roku i (...) z dnia (...) r. i zmian zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia (...) r., po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji dokonane w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz ocenę uszkodzeń poczynioną przez Komisję do spraw szacowania szkód i strat powstałych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej na terenie gminy M. Komisja ustaliła, że uszkodzeniu uległ budynek garażowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania, które przyjmuje postać decyzji administracyjnej (to samo dotyczy specjalnego zasiłku celowego), co oznacza, że organ I instancji rozważa potrzebę przyznania określonego świadczenia z pomocy społecznej, po spełnieniu przez stronę warunków formalnych przewidzianych przez właściwe przepisy, mając jednak na uwadze okoliczności konkretnej sprawy.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem wniosku jest udzielenie zasiłku celowego na remont dachu garażu nie stanowiącego budynku mieszkalnego.

Zasiłek celowy może też zostać przeznaczony na remont czy odbudowę takiego budynku gospodarczego, który służy realizacji niezbędnej potrzeby bytowej poszkodowanej rodziny czy osoby samotnie gospodarującej, czyli:

- takiej, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym." (wyrok WSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14);

- takiej, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka." (wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1523/07);

- takiej, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowia." (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że oceny zasadności przyznania zasiłku celowego dokonuje się po przeprowadzeniu, przez pracowników ośrodka pomocy społecznej, rodzinnego wywiadu środowiskowego, w wyniku którego ustalany jest w szczególności zakres szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym oraz zakres niezbędnej pomocy. W ocenie Kolegium budynek garażowy nie służy bezpośrednio zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych bowiem w myśl zasad Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) z dnia (...) r. udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, pomoc finansowa przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł W. K. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że budynek, na którym zniszczeniu uległ dach jest miejscem przeznaczonym do przechowywania drobnego sprzętu rolniczego, narzędzi i naprawy ciągnika. Nie jest on przeznaczony do przechowywania samochodu ponieważ go nie ma.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały przepis art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) oraz zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) z dnia (...) roku i (...) z dnia (...) r. i zmian zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia (...) r.

Zgodnie z art. 40 zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej.

Bezspornym jest to, że w dniu 5 października 2017 r. miał miejsce "O. K.", który zniszczył budynek znajdujący się w gospodarstwie rolnym należącym do skarżącego. Zakres szkód został procentowo oceniony przez komisję do spraw szacowania szkód i strat powstałych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej na terenie gminy M. powołaną przez B. M. zarządzeniem Nr (...) z dnia (...) r.

Jako przyczyną odmowy udzielenia pomocy finansowej organy wskazały fakt zniszczenia lub uszkodzenia garażu, który nie jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu zasad Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (...) z dnia (...). w przedmiocie udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych.

Zdaniem organów I i II instancji z powyższych zasad wynika, iż przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny, w szczególności budynek inwentarski. Skoro garaż nie należy do kategorii tych budynków pomoc skarżącemu się nie należy.

Trzeba jednakże zauważyć, że w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (potwierdzonej także w art. 6 k.p.a.) zasady legalizmu, organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wskazane pismo organu rządowego określające cel zasiłku oraz przesłanki jego przyznania nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonych w art. 87 oraz art. 91 Konstytucji RP i dlatego nie mogą być one samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. wywiadu środowiskowego, zdjęć dołączonych do protokołu oceny uszkodzeń i samego protokołu z dnia (...) r. skarżący W. K. prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości K. W skład tego gospodarstwa wchodzą nieruchomości oraz majątek ruchomy taki jak ciągnik, pług, brony.

Skarżący w skardze oraz na rozprawie wskazał, że nie posiada samochodu i nie miał go również w czasie kiedy "O. F." zniszczył budynek. W budynku tym przechowuje sprzęt rolniczy, narzędzia, olej do ciągnika oraz dokonuje napraw ciągnika. Zatem skoro skarżący nie posiadał samochodu a przedmiotowy budynek wykorzystywał na inne cele służące do obsługi gospodarstwa rolnego ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za zbyt dowolne.

W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami prawa, czy rzeczywiście skarżący w momencie wystąpienia klęski żywiołowej budynek, który uległ zniszczeniu wykorzystywał na cele służące zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych. Jak powszechnie wiadomo gospodarstwo rolne składa się nie tylko z budynków mieszkalnych, inwentarskich, ale także z innych budynków, bez których prowadzenie takiego gospodarstwa byłoby utrudnione. Zadaniem Sądu nie nazwa budynku lecz jego faktyczne wykorzystanie determinuje jego charakter.

W przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy zawiera wprawdzie stwierdzenie, że w garażu był trzymany samochód jednakże nie zostało wyjaśnione kiedy i czy nadal jest on tam przetrzymywany, o ile nie to jaki charakter ma przedmiotowy budynek. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s. ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 k.p.a. (wyrok NSA z: 10 listopada 1994 r., I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17 czerwca 1994 r., I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 k.p.a.). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2).

Trzeba jednak podkreślić, że wywiad środowiskowy nie zastępuje innych dowodów, przewidzianych w k.p.a., ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia ciążącego na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, a także z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż uszkodzeniu uległ garaż a nie inny budynek gospodarczy.

Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.