Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1474250

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 29 maja 2014 r.
II SA/Sz 1375/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Kazimierz Maczewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia (...) r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), wydaną, m.in., na podstawie art. 16a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), Burmistrz odmówił E. P. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem E. S., o który wystąpiła wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy w 1999 r., natomiast orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej ojca wskazuje, iż niepełnosprawność ta datuje się od 29 czerwca 2011 r. Zatem zaprzestanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię nie miało związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia wskutek nie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. podniosła, że jest ona krzywdząca, albowiem jest jedyną osobą, która może zapewnić ojcu opiekę, której wymaga. W związku z powyższym zwróciła się o "przywrócenie zasiłku opiekuńczego" oraz powołała się na decyzję z dnia (...) r. przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO podtrzymało ustalenia i ocenę prawną organu I instancji, wskazując, iż mimo spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", warunkująca przyznanie wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolegium wyjaśniło też, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu przyznają prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie tym osobom, które przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 16a ust. 1 ww. ustawy rezygnują z zatrudnienia, natomiast przepisy obowiązujące do dnia 1 stycznia 2013 r. dawały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobom, które nie podejmowały zatrudnienia z uwagi na potrzebę opiekowania się osobą, w stosunku wobec której istniał obowiązek alimentacyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję E. P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw przez jego niezastosowanie, w wyniku czego została pozbawiona prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała do 30 czerwca 2013 r. W decyzji przyznającej ten zasiłek okres na jaki go przyznano nie został określony, zatem był on przyznany bezterminowo.

Prawo do tego świadczenia otrzymała przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., zatem w jej sytuacji powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania E. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą", z tytułu sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym ojcem E. S., w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki.

Wprawdzie podniesiona w skardze argumentacja, odwołująca się do bezterminowości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego zmiana ustawy nie powinna mieć wobec niej zastosowania, nie jest trafna, jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jak też przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wprawdzie w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego w tym zakresie, jednakże zarówno w treści odwołania jak i skargi skarżąca odwołuje się do zasiłku, który otrzymywała do dnia 30 czerwca 2013 r., co wskazuje na to, iż w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. Organy obu instancji do kwestii tej ustosunkowały się jedynie poprzez wskazanie różnic w warunkach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Należy zatem wskazać, iż specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do dodanego do tej ustawy art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Jednocześnie dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, stanowiąc iż od dnia wejścia w życie nowelizacji świadczenie to przysługuje z tytułu opieki nad osobami dorosłymi tylko w sytuacji gdy ich niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18, bądź w przypadku kontynuacji nauki -25 roku życia.

Jeżeli niepełnosprawność powstała później - opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy.

W świetle powyższego - zdaniem Sądu - fakt, że skarżąca z tytułu rzeczywiście sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma istotne znaczenie dla jej uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W związku ze wskazaną wyżej nowelizacją ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., dlatego skarżąca wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest natomiast - jak wynika z brzmienia dodanego art. 16a ust. 1 ustawy - "rezygnacja z zatrudnienia".

W ocenie Sądu, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m.in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., iż powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Z tego względu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy nie zasługuje na akceptację. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i ww. wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest przede wszystkim zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza zresztą z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w tym przepisie powodu.

Skoro sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudniania" nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej.

Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do sytuacji, że wnioskodawca posiadający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, musiałby uciekać się do działań polegających na krótkotrwałym zatrudnieniu się, (co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki) wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej.

Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., po zmianie stanu prawnego mają prawo oczekiwać ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność, potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.

Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, jest konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie zebraniu pełnego materiału dowodowego, związanego z przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i nie ustosunkowanie się do tej kwestii, mimo powoływania się na tę okoliczność przez skarżącą.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej dochodzonego świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, z uwzględnieniem stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2012 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.