Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760608

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 6 maja 2015 r.
II SA/Sz 1211/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 13 marca 2014 r. K. K.-D. i A.D. zwrócili się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą, na działce nr (...), obręb, gm., określając granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy ewidencyjnej oraz dołączając do wniosku dane o gabarytach projektowanych budynków i wskazując sposoby zaopatrzenia budynków w poszczególne media.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka znajduje się częściowo w granicach przyszłego pasa drogowego krajowej drogi ekspresowej (...), organ, pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r., poinformował GDDKiA o podjęciu postępowania w ww. sprawie, otrzymując w odpowiedzi pismo z dnia 22 maja 2014 r. informujące o zaawansowaniu prac projektowych dotyczącej drogi ekspresowej (...) wraz z załącznikiem graficznym w postaci kopii mapy, na której wskazano przewidywane granice drogi (...) oraz granice oddziaływania inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku K. K.-D. i A. D. Wójt Gminy decyzją z dnia (...) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przesyłając kopię decyzji do wiadomości do G D D K i A.

Odwołanie od decyzji złożyła GDDKiA Oddział, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uwzględnienia w rozstrzygnięciu organu I instancji ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr (...) w, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr (...) do parametrów drogi ekspresowej na odcinku (decyzja R D O Ś z dnia (...) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja G DO Ś z dnia (...)).

W ocenie odwołującej się, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów określonych w art. 7-9 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty strona podniosła, że zgodnie z art. 35 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej, przekazując je organom właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach obowiązku zarządcy dróg o współpracy z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej. Przepis art. 35 ww. ustawy nie precyzuje, w jakich sytuacjach gmina sporządzająca projekt miejscowego planu zobowiązana jest stworzyć rezerwę na drogi publiczne, których nie jest inwestorem, nie mniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, iż następuje to z chwilą ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a więc przesądzenia, że to ten wariant drogi będzie realizowany.

Odwołująca się wskazała, że w chwili obecnej wyłoniony wykonawca przygotowuje dokumentację do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację drogi ekspresowej, na podstawie której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, możliwe będzie rozpoczęcie inwestycji.

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że odwołanie GDDKiA jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż odwołująca się Dyrekcja nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr (...) w.

Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co oznacza, iż aby posiadać przymiot strony niezbędne jest wykazanie interesu prawnego w danym postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Odnosząc się do kwestii budowy drogi ekspresowej Kolegium zauważyło, że z faktu, iż na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, której realizacja odbywać się będzie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można wyprowadzić wniosku, że w związku z tym odwołująca się nabywa przymiot strony, czyli że posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z wniosku właściciela działki nr (...) obręb. W ocenie Kolegium, decyzje ustalające warunki zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi organu. Organ ustalający warunki zabudowy obowiązany jest wydać taką decyzję, jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aby odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność inwestycji z ww. przepisami prawa. Nie bez znaczenia pozostaje, iż zgodnie z obowiązującymi regułami dotyczącymi postępowania administracyjnego, decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy, a w istniejącym stanie faktycznym i prawnym odwołująca się GDDKiA nie włada jeszcze gruntami zarówno części działki nr (...) obręb, jak i gruntami położonymi w jej sąsiedztwie, jak również nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy winien był stwierdzić, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., co następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. G D D K i A, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 54 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 72 ust. 3 oraz 82 ust. 1 pkt 1b i c, pkt 2a i b oraz pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te nie zobowiązują organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do uwzględnienia w jej treści rozstrzygnięć zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na działce, dla której wykonanie nie będzie możliwe lub skutkować będzie narażeniem strony lub osoby trzecie na poniesienie szkody,

- art. 127 w związku z art. 28 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Kolegium, że skarżący, na którego zostały nałożone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dotyczących działki, na której realizowane będzie przedsięwzięcie, dla którego taka decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem złożonym od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy.

Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej wyżej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przez organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że strona skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania.

W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada działką nr, ani gruntami położonymi w sąsiedztwie tej działki, obręb, gm., nie posiada też jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę.

Powyższe dowodzi, że strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, ani działek sąsiadujących. Z faktu, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wypływają dla strony skarżącej jakiekolwiek uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczególną cechą interesu prawnego jest aktualność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia stanowi ten etap postępowania, który prowadzić może do uzyskania decyzji ostatecznie pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, czy to w ramach normalnych trybów prawa budowlanego, czy też "specustawy drogowej" (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Warunki określone w decyzji środowiskowej determinują treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym niemniej, samo uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania po pierwsze nie przesądza czy dana inwestycja zostanie w ogóle zrealizowana. Po drugie, jej treść może skłonić inwestora do zmiany zakresu przedsięwzięcia i zweryfikowania pierwotnych założeń, jeżeli dojdzie on do przekonania, że z jakiś względów spełnienie warunków określonych w decyzji środowiskowej nie będzie opłacalne z jego punktu widzenia. Przede wszystkim jednak nie tworzy po stronie podmiotu, który uzyskał taką decyzję, podstawy prawnej gwarantującej zrealizowanie jego planów inwestycyjnych i nie determinuje warunków zabudowy dla tego terenu innym potencjalnym inwestorom.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu i gwarancji uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. To, że ewentualnie przyszła decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej będzie nakładała na inwestora również pewne obowiązki wynikające z decyzji środowiskowej, nie oznacza, że strona skarżąca posiada w tym momencie realny interes prawny, który znajdowałby oparcie w jakichkolwiek przepisach prawa. Interes prawny do bycia stroną postępowania musi być bowiem, jak wskazano wyżej konkretny, realny.

Zatem, skoro stronie skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do działki nr (...), ani do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, to stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo uznało, iż strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.