Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1474237

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 27 marca 2014 r.
II SA/Sz 1199/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sędziowie WSA: Maria Mysiak, Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) r. Nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...), nr (...) w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...), działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt 1,pkt 2, pkt 2a, pkt 10, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) odmówił A.C. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką k.c.

Organ podał, że z dokumentów sprawy wynikało, iż A. C. ostatnio zatrudniony był w Spółce A. na podstawie umowy o dzieło zawartej do dnia (...). Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności u k.c. ustalono od dnia (...). W świetle powyższego Prezydent Miasta stwierdził, że utrata zatrudnienia nastąpiła z powodu upływu terminu zawartej umowy o dzieło. Tym samym wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wskazał, że zrezygnował z pracy, żeby opiekować się rodzicami. Wyjaśnił, że miał być zatrudniony na podstawie umowy o pracę, jednakże ze względu na konieczność opieki nad ojcem (od (...)), a po jego śmierci (w dniu (...)) również nad matką, nie mógł podjąć dalszego zatrudnienia. Od dnia (...) otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego odwołanie A. C. nie mogło zostać uwzględnione.

Kolegium zacytowało treść art. 16a i wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z powyższym rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną winien być oczywisty, nie podlegający dowolnej interpretacji.

Natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki na osobą tej opieki wymagającą.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie organu odwoławczego, fakt zakończenia przez A. C. wykonywania pracy w dniu (...) (zakończenie trwania umowy o dzieło zawartej w dniu (...).) w sytuacji, gdy stała niepełnosprawność k.c. datuje się od dnia (...), nie pozwala na stwierdzenie, że odwołujący się zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium zauważyło, że A. C. nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w miesiącu (...).

A. C. decyzję Kolegium z dnia (...) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wyjaśnił, że nie przedłużył umowy o pracę, ponieważ zmuszony był zająć się rodzicami. Zaznaczył, że jego mama k.c. od dnia (...) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jego ojciec takie orzeczenie otrzymał w dniu (...). Tym samym od dnia (...) przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne na mamę i na ojca, ale wniosek należało złożyć na jednego z rodziców. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia na ojca. Świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało mu od dnia (...) na stałe. W dniu (...) zmarł jego ojciec, a po śmierci ojca stan zdrowia jego mamy pogorszył się.

A. C. podkreślił, że otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne na ojca, opiekując się równocześnie obojgiem rodziców, a zatem zgodnie z przepisami nie mógł pracować w tym czasie. Zdaniem skarżącego, obecnie "karze" się jego i jego chorą matkę z tego powodu, że wcześniej pobierał świadczenie pielęgnacyjne na ciężko chorego ojca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawna matkę.

Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że matka skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia (...), jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

Organy te przyjęły, że skoro A. C. zatrudniony był do dnia (...) a niepełnosprawność matki k.c. datuje się od dnia (...) tym samym występując z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Nie przedłożył też żadnych dowodów na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w (...).

Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący opiekował się zarówno niepełnosprawną matką, jak i niepełnosprawnym ojcem, na którego otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przyznane mu od dnia (...) na stałe, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący w dalszym ciągu pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym matką ().

Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania skarżącemu w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej.

W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie danej osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym () nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi znajdują zastosowanie również w stosunku do skarżącego, który wcześniej pobierał świadczenie pielęgnacyjne na ojca, a obecnie domaga się przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Podkreślić bowiem należy, że z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Zatem nie ma ograniczenia co do możliwości pobierania świadczenia najpierw na ojca, a następnie na matkę. Istotne jest jedynie to, aby oboje rodzice legitymowali się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie można natomiast, zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1c ustawy pobierać jednocześnie świadczenia na obydwoje rodziców, gdyż zgodnie z powołanym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a datującą się od (...) znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji matki, stwierdzić należy, że powołane powyżej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) o stanie zdrowia matki skarżącego, ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza stan zdrowia chorego. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika nadto, że k.c. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Wskazać też trzeba, że z brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie wskazuje, w jakim okresie od momentu wydania stosownego orzeczenia osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musi zrezygnować z pracy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, istotne jest, aby osoba wymagająca opieki legitymowała się odpowiednim zaświadczeniem o niepełnosprawności oraz fakt, że osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny, wobec niej rezygnuje z zatrudnienia. Rezygnacja ta nie musi mieć miejsca w tym samym czasie, w którym stwierdzono niepełnosprawność lub niezdolność do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki. Istotnym jest, aby najpierw wystąpiła niepełnosprawność, a dopiero potem osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zrezygnowała z zatrudnienia.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.