II SA/Sz 1043/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3212000

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2021 r. II SA/Sz 1043/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. P. G. W. W. P. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) r. znak (...) wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1, art. 150 § 1 i 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 t.j.) dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku A. M. reprezentowanego przez radcę prawnego, dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący", o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. dalej "Organ I instancji", postanowił:

- w pkt I. - wznowić postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) znak (...) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla W. R. oraz W. P. działających jako S..C. A. G. R. w B. na:

1. wykonanie urządzeń wodnych na terenie działek nr (...) i (...), położonych w obrębie ewid. B., gmina K.

2. usługę wodną tj. odprowadzanie wód z kanalizacji deszczowej oraz wód opadowych i roztopów z drenaży do rowu (...) i dalej do rzeki P., w ilości: Qmax.s = (...) m3/s, Qśr. roczne (...) m3/rok o powierzchni: Fcałk. =(...) ha, Fzred = (...) ha

oraz decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) r., znak (...) potwierdzającą przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...)., znak (...)

- w pkt II. - odmówić wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z d (...) znak (...) o wydanie ww. pozwolenia wodnoprawnego

oraz decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...), zr (...) potwierdzającą przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) znak (...)

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia (...). radca prawny M. F., działający w imieniu A. M. - właściciela działki nr (...), obręb (...) m. K., wystąpił w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia (...).,znak: (...), przeniesionej na inny podmiot decyzją z dnia (...).znak: (...) oraz wystąpił o wstrzymanie wykonania przedmiotowych decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a.

Powyższe pismo stanowi formalny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na terenie działek nr (...) i (...), położonych w obrębie ewid. (...) B., gmina K. oraz na odprowadzanie wód z kanalizacji deszczowej oraz wód opadowych i roztopowych z drenaży do rowu (...) i dalej do rzeki P.

W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego pełnomocnik strony podał, że Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, przez którą przebiega rów melioracyjny, będący odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z terenów projektowanego centrum.

Pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu (...) r., przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. zakłada min. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki P. poprzez rów melioracyjny (...) znajdujący się w granicach działek Inwestora, którego trasa przebiega min. przez działkę nr (...) obręb (...) m. K., zlokalizowaną poniżej planowanej inwestycji, stanowiącą własność Wnioskodawcy.

Kluczowym powodem złożenia powyższego wniosku było podważenie skuteczności zastosowania urządzeń melioracyjnych do odwodnienia rozległego terenu projektowanego centrum handlowo - usługowego, planowanej maksymalnej objętości wód deszczowych i wynikającego z tych czynników potencjalnie niekorzystnego wpływu na poziom wód w obrębie nieruchomości stanowiącej własność Wnioskodawcy.

W świetle obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018.2268 z późn. zm.), zgodnie z art. 401 ust. 1, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest, oprócz wnioskodawcy, także każdy podmiot, na który będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmiot znajdujący się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W tych okolicznościach, zdefiniowanych również przez treść decyzji Starosty (...) z dnia (...) r. nr (...) znak (...) r. (w aktach sprawy od (...).01.2020 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku centrum handlowo-usługowego oraz budynku sklep "(...)" wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną w m. B., na działkach nr (...), (...), (...), (...) obręb B., Organ I instancji uznał, iż zasadnym jest ponowne zbadanie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na tereny położone niżej, wzdłuż odbiornika wód deszczowych - rowu (...).

Natomiast, w stosunku do wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w trybie art. 152 § 1 k.p.a., Organ I instancji stwierdził, iż nie widzi podstaw do jej wstrzymania na tym etapie postępowania. W okolicznościach sprawy, bazując na zebranych materiałach dowodowych, Organ stwierdza, że nie zostało uprawdopodobnione, iż przesłanka wznowieniowa w postaci zbadania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód na nieruchomości będące własnością wnioskodawcy, doprowadzi do uchylenia prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz W. R. oraz W. P., działających jako S..C. A. G. R. w B., przeniesionego na inny podmiot.

Ponadto pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu (...) r. jest częścią składową decyzji Starosty (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku centrum handlowo-usługowego oraz budynku sklep "(...)" wraz z parkingiem nadziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną w m. B. na działkach nr (...),(...),(...),(...) obręb B.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wtrzymanie wykonania decyzji w tym trybie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Na powyższe postanowienie, w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt II, pełnomocnik Wnioskodawcy złożył zażalenie, w którym wskazał, iż kwestionuje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Zdaniem Skarżącego, organ I instancji błędnie uznał, że nie uprawdopodobnił on zasadności żądania. Uczynił to odwołując się do faktu wydania przez Starostę K. na podstawie decyzji objętych postawieniem o wznowieniu postępowania pozwolenia na budowę z (...) r., nr (...) znak (...) Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organ I instancji w ogóle nie odniósł się do treści wniosku w tym zakresie.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW WP (dalej: Organ II instancji) stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia (...) r. znak (...), wydanym z powołaniem się na art. 138 w zw. z art. 144 oraz 113 § 2 i 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie pkt II.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 152 k.p.a: stanowiący, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2785/17: Organ II instancji stwierdził, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, (tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania"), to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez Wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne, jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej przedmiotową decyzję.

Następnie, powołując się na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 111/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1634/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1469/14, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OZ 528/18, organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi zgodę na realizację urządzeń wodnych wyłącznie w kontekście ich roli w gospodarowaniu wodami. Rozpoczęcie robót jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a do złożenia wniosku o uzyskanie tego pozwolenia wymagane jest ostateczne i wykonalne pozwolenie wodnoprawne. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. W uproszczeniu można powiedzieć, iż procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji. Rozpoczęcie inwestycji będzie możliwe dopiero po uzyskaniu - w odrębnym postępowaniu administracyjnym - pozwolenia na budowę. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących im wobec tych nieruchomości i urządzeń.

Biorąc po uwagę powyższą linię orzeczniczą Organ II instancji uznał, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie rodzi skutków materialnoprawnych, a co za tym idzie - nie podlega samodzielnemu wykonaniu. Organ odwoławczy uznał, że choć Organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu odmowy wstrzymania wykonalności takich okoliczności jak opisane powyżej, to finalnie orzekł w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy procedował tylko w zakresie odmowy wstrzymania wykonalności (zgodnie z żądaniem zawartym w zażaleniu). Dalsze aspekty merytoryczne będą mogły być podnoszone przez strony postępowania i rozważane przez organ I instancji na etapie postępowania wznowieniowego. Niemniej jednak z racji wielości zainicjowanych przez Skarżącego postępowań obejmujących swoim zakresem jedną sprawę, tj. postępowanie wznowieniowe, postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz postępowanie odwoławcze, organ II instancji w pierwszej kolejności musiał rozważyć pierwszeństwo trybu procedowania.

Konkludując powyższe rozważania Organ II instancji stwierdził, że Organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 152 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez Skarżącego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 152 § 1k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Podnosząc ten zarzut Skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. z (...) r. w zakresie pkt II tj. w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. G. w specjalności inżynieria hydrotechniczna na okoliczność objęcia działki nr (...) obr (...) gm. K. zakresem oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...)., znak (...),

W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, iż Organ II instancji słusznie uznał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego co do zasady nie jest objęta procedurą wstrzymania, bowiem nie jest to akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu. Jednakże przy ocenie tej sprawy Organ zignorował treść postanowienia NSA w sprawie II OZ 528/18 z 29 maja 2018 r., które wskazuje, że są sytuacje, w których istnieje możliwość wstrzymania wykonania pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Skarżącego tak jest też w tej sprawie.

Istotą decyzji ostatecznych Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z (...). znak (...) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na:

1) wykonaniu urządzeń wodnych na terenie działek nr (...) i (...), położonych w obrębie ewid. (...) B., gmina K.,

2) usłudze wodnej tj. odprowadzanie wód z kanalizacji deszczowej oraz wód opadowych i roztopowych z drenaży do rowu (...) i dalej do rzeki P.,

oraz decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...), znak (...) potwierdzającą przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) znak (...), było udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o operat wodnoprawny przedstawiony przez inwestora, który eliminował Skarżącego jako stronę nie tylko w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, ale i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Operat wodnoprawny stanowiący podstawę wydania ww. decyzji uznawał, wbrew zasadom wiedzy technicznej, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji, dla której wydano pozwolenie wodnoprawne. To wprost doprowadziło do pomięcia Skarżącego jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i powoduje, że Skarżący nie może skutecznie wnosić o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, skoro decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) znak (...) i zatwierdzony nią operat wodnoprawny wyklucza nieruchomość Skarżącego z zakresu oddziaływania inwestycji. Póki więc wykonalność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...), znak (...) nie zostanie wstrzymana, Skarżący nie może doprowadzić do uznania go za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę na mocy art. 110 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest do ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w zakresie rozstrzyganym pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodnie z art. 401 ust. 1 Prawa wodnego, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest - oprócz wnioskodawcy - także każdy podmiot, na który będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód i podmiot znajdujący się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wprawdzie regulacja art. 401 ust. 1 Prawa wodnego jest dość ogólnikowa, ale w ocenie Skarżącego należy uznać, że za stronę postępowania wodnoprawnego należy uznać także podmioty w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a więc właściciela istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz właściciela powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Innymi słowy, podmiot nie uznany za stronę w postępowaniu wodnoprawnym nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ze względu na zakres oddziaływania urządzeń wodnych.

W toku postępowania wznowieniowego Skarżący przedłożył opinię techniczną sporządzonej przez mgr inż. M. G. (nr uprawnień (...) w specjalności inżynieryjna hydrotechniczna) na okoliczność objęcia działki Skarżącego nr (...) obr (...) gm. K. zakresem oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) znak (...) Opinia ta potwierdza, że operat złożony przez inwestora był i jest wadliwy, niezgodny z zasadami wiedzy technicznej, nie został zweryfikowany przez organ i doszło do bezpodstawnego pomięcia Skarżącego jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji w ogóle nie dokonywał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie wznowieniowej poprzestając na stwierdzeniu, że wykonanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie może zostać w ogóle wstrzymane, choć w świetle przedstawionego postanowienia NSA tak nie jest.

Operat wodnoprawny, który stał się podstawą wyeliminowania Skarżącego z udziału w postępowaniu oraz wydania przez to wadliwego pozwolenia wodnoprawnego, w oparciu o ocenę techniczną złożoną do akt tej sprawy - został wykonany sprzecznie z obowiązującym prawem i wymogami określonymi w ustawie Prawo Wodne, co w szczególności przejawia się w powołaniu na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenia ministrów.

Forma i zakres operatu stanowiącego podstawę kwestionowanej decyzji nie pozwala na rzetelne określenie pełnego zakresu oddziaływania inwestycji, jednakże bezspornym jest fakt, że zakres. oddziaływania obejmuje działkę nr (...) obr. geodezyjny (...)) gm. K., a to z kolei czyni Skarżącego, jako właściciela tej działki, stroną w postępowaniu wodnoprawnym.

Skoro decyzję ostateczną z (...) r. znak (...) organ wydał w oparciu o operat wodnoprawny niespełniający minimalnych standardów dla tego dowodu wymaganych art. 408 i 409 Prawa wodnego, to na tym etapie postępowania wznowieniowego konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji do czasu przeprowadzenia dalszych dowodów wnioskowanych przez Skarżącego w toku postępowania wznowieniowego.

Inwestycja, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę i pozwolenie wodnoprawne jest aktualnie realizowana i jest prowadzona pod warunkiem, że całość wód opadowych z temu inwestycji zostanie odprowadzona do rzeki P. poprzez nieruchomość Skarżącego. Wykonanie pozwolenia wodnoprawnego doprowadzi do wykonania pozwolenia na budowę i wytworzy stan faktyczny niemożliwy do przywrócenia do stanu pierwotnego.

Odpowiadając na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy.

Zakres tej kontroli wyznacza treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższego kryterium, kontrola legalności zaskarżonego aktu nie dała podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze wskazane w art. 134 p.p.s.a. zastrzeżenie, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaznaczyć należy, iż przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest oparta na art. 152 k.p.a. odmowa wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) znak (...), o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego o opisanej na wstępie treści, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazywane w skardze argumenty uzasadniały - zdaniem organu - wznowienie postępowania, w toku którego ma być zbadana wskazywana we wniosku przesłanka wznowieniowa, w szczególności czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu wodnoprawnym.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej odmowy wstrzymania - w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. - decyzji orzekającej o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego o przytoczonej na wstępie treści.

Zgodnie z treścią art. 152 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z powyższego przepisu wynika, iż jedyną przesłanką uzasadniającą i zobowiązującą organ prowadzący postępowanie wznowieniowe do wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy to postępowanie, jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Prawdopodobieństwo, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie jest zasadniczo pochodną przyczyny wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie wznowienie oparte było na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu.

Okoliczność ta samoistnie nie daje podstaw do uznania, iż może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej. Zależy to od szeregu okoliczności sprawy, które winny być zbadane w toku postępowania wznowieniowego. W jego następstwie mogą być wydane decyzje wskazane w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a.

Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie. Jakkolwiek zatem - w myśl powyższego przepisu - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji uzależnione jest jedynie od stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, to nie może ulegać wątpliwości, że ocena tego prawdopodobieństwa może dotyczyć jedynie decyzji, które mają przymiot wykonalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/19).

W związku z treścią skargi wskazać też należy, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych winna mieć charakter ścieśniający.

W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.

Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji w ramach procedury wznowieniowej musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. a nie okoliczności właściwych do postępowania zwykłego, na co wskazuje treść skargi.

Należy też zauważyć, że nietrafne jest w niniejszej sprawie powoływanie się przez Skarżącego na postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II OZ 528/18, albowiem wydane ono zostało w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji prowadzonym w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), a nie art. 152 k.p.a.

Przesłanki wydania postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji w obu przypadkach są bowiem różne. W przypadku art. 61 § 3 p.p.s.a. są to niebezpieczeństwo wyrządzenia w wyniku wykonania decyzji znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków; w przypadku zaś art. 152 § 1 k.p.a. - prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, objętej procedurą wznowienia postępowania, choć i w tym wypadku należy mieć na uwadze, czy decyzja ta posiada przymiot wykonalności.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż pozwolenie wodnoprawne przymiotu tego nie posiada.

Jak bowiem wskazał NSA w ww. postanowieniu, ochrona tymczasowa o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosi się do aktów lub czynności, które generalnie nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której zaskarżony do sądu administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. W uproszczeniu można więc powiedzieć, iż procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech.

W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.

Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji w ramach procedury wznowieniowej musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. a nie okoliczności właściwych do postępowania zwykłego, na co wskazuje treść skargi.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż argumenty przytoczone w skardze nie dają podstaw do przyjęcia, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji wodnoprawnej. Może mieć ono znaczenie dla wznowionego postępowania, w toku którego organ oceni ich trafność i zasadność i co za tym idzie wyda rozstrzygnięcie wskazane w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. Na tym etapie sprawy organ nie może stwierdzić, które ze wskazanych rozstrzygnięć znajdzie zastosowanie, czy też jakie jest prawdopodobieństwo któregoś ze wskazanych w ww. przepisie rozwiązań.

Jak wyżej wskazano, wstrzymanie wykonania aktu, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe, dotyczy takiej sytuacji, w której akt ten bezpośrednio wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. Z tych względów procedurą wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. również może być objęty taki akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna ze swej istoty nie posiada takich cech. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie upoważnia bowiem inwestora do rozpoczęcia inwestycji. Możliwe to będzie dopiero po uzyskaniu - w odrębnym postępowaniu administracyjnym - pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu przysługiwać będą Skarżącemu wszelkie uprawnienia strony, jeżeli wykaże oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, również w aspekcie podnoszonego w postępowaniu wznowieniowym, jak też w niniejszej skardze oddziaływaniu wód i urządzeń wodnych objętych pozwoleniem wodnoprawnym na jego nieruchomość. Należy też podkreślić, iż w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe są te argumenty skargi, które odnoszą się nie do przedmiotu samej decyzji będącej przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego lecz do okoliczności związanych z wydaniem pozwolenia na budowę centrum handlowego.

Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie z dnia (...) r., znak: (...), w zakresie jego pkt II. nie narusza prawa, w związku z czym skarga podlega oddaleniu - zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.