Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2220556

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 26 stycznia 2017 r.
II SA/Sz 1028/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta P. decyzją nr (...) z dnia (...) r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę elektrociepłowni biogazowej o mocy 499 kW na działce nr (...) w obrębie ewidencyjnym B. w gminie B. Z decyzji tej wynika, że obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną.

Odwołanie od tej decyzji wniósł między innymi J. K., współużytkownik wieczysty działki zabudowanej nr (...) w obrębie ewidencyjnym B., żądając jej uchylenia. W ocenie odwołującego się powinien on być uznany za stronę postępowania bo wprawdzie jego nieruchomość nie graniczy z działką inwestycyjną, ale znajduje się w zakresie oddziaływania biogazowni, która planowana jest w zbyt bliskiej odległości od budynków mieszkalnych i wpłynie negatywnie na jakość powietrza atmosferycznego w zakresie substancji normowanych tj. dwutlenek azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, pył, węglowodory aromatyczne oraz nienormowanych substancji odorowych - jak siarkowodór. Inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko gruntowo-wodne w zakresie poboru wody, zanieczyszczenia wód ściekami i wodami opadowymi, szczególnie związkami azotu, narazi nieruchomości sąsiednie na skażenie gruntu. Spowoduje także emisję hałasu wytwarzanego przez urządzenia techniczne i środki transportowe. Będzie stanowiła zagrożenie dla zdrowia mieszkańców, pozbawi okolicę walorów krajobrazowych, zaburzy ład przestrzenny i obniży wartość nieruchomości odwołującego się.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty P. w dniu 8 stycznia 2016 r. W dniu 3 lutego 2016 r. Organ poinformował strony o wszczęciu postępowania i w tym samym dniu wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem załączonej do wniosku decyzji Wójta Gminy B. nr (...) z dnia (...) r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy elektrociepłowni biogazowej B. o mocy 499 kW na działce nr (...). Jednocześnie, postanowieniem z dnia (...) r., organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego decyzji lokalizacyjnej. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z dnia (...) r., w wyniku rozpoznania zażalenia inwestora. Po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków w projekcie budowalnym, organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, po czym wskazaną na wstępie decyzją zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę.

W ocenie Wojewody odwołujący się od tej decyzji nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Postępowanie dotyczyło pozwolenia na budowę, a w takich postępowaniach krąg podmiotów którym przysługuje status strony ustala się na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który wyłącza stosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prawo budowlane w art. 3 pkt 20, za obszar oddziaływania obiektu uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem odwołującemu się przysługiwałby przymiot strony tylko wówczas, gdyby wybudowane na podstawie przedłożonego projektu budowlanego obiekty wprowadzały ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości. Ponieważ przedmiotem inwestycji jest biogazownia, podstawą do określenia obszaru oddziaływania obiektu mogą być odległości od granicy działki i zabudowy sąsiedniej, a przepisami odrębnymi regulującymi te zagadnienia są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81 z późn. zm.) - zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 7 rozporządzenia odległości komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu powinny wynosić co najmniej:

1)

20 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich;

2)

20 m od budynków innych niż określone w pkt 1 niepowiązanych technologicznie z instalacją służącą do otrzymywania biogazu rolniczego;

3)

5 m od granicy działki sąsiedniej;

4)

15 m od składu węgla i koksu;

5)

15 m od komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu rolniczego, będących elementem odrębnych instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego;

6)

15 m od silosów na zboże i pasze;

7)

5 m od innych obiektów budowlanych niebędących budynkami.

Z § 8a ust. 1 rozporządzenia wynika, że odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej:

1)

25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;

2)

50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych;

3)

8 m od budynków magazynowych pasz i ziarna;

4)

15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego;

5)

15 m od składu węgla i koksu;

6)

5 m od granicy działki sąsiedniej.

Z projektu zagospodarowania działki nr (...) wynika, że wszystkie komory fermentacyjne i zbiorniki na biogaz zostały zaprojektowane w odległości ok. 13 m od granicy z działką drogową nr (...), ok. 18 m od granicy z działką nr (...) (RIIIb), ok. 17 m od granicy z działką nr (...) (RIIIa) oraz ok. 45 m od granicy z działką nr (...) (W). Ponadto, silosy przejazdowe przeznaczone do składowania i zakiszania substratów stałych zostały zaprojektowane w odległości ponad 80 m od granicy z działką nr (...), ponad 25 m od granicy z działką nr (...), 5 metrów od granicy z działką nr (...) oraz 5 metrów od granicy z działką nr (...). Tym samym, pod względem zachowania odległości od granicy działki badana inwestycja obszarem oddziaływania nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej nr (...).

Ponadto, zgodnie z § 12 rozporządzenia, budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio-i wysokopiennej. Z projektu zagospodarowania terenu wokół inwestycji wynika, iż wzdłuż wszystkich granic wobec sąsiednich działek zaprojektowana została zieleń średniowysoka - żywopłot.

Ponieważ obszar oddziaływania inwestycji zamykać się będzie w granicach działki nr (...), przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał wyłącznie inwestorowi.

Należąca do odwołującego się działka zabudowana nr (...) stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, wypisem z księgi wieczystej nieruchomości oraz mapą uzyskaną z Systemu Informacji Przestrzennej Województwa (http://zcpwz.e-mapa.net) znajduje się w odległości ok. 188 m od działki inwestycyjnej. Znajduje się zatem poza terenem oddziaływania projektowanego obiektu. W tej sytuacji, ponieważ postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, postępowanie to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do obaw zaprezentowanych w odwołaniu dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana biogazownia będzie wykorzystywać do produkcji biogazu tzw. biomasę roślinną oraz odchody zwierzęce (gnojownicę, obornik, inne odpady i pozostałości organiczne). Proces produkcji jednak odbywał się będzie beztlenowo, w związku z czym cała instalacja musi być szczelna, co z kolei zapewni minimalny poziom emisji do powietrza uciążliwych zapachów. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że ścieki i wody opadowe ujęte zostaną w szczelne systemy kanalizacyjne i w całości zostaną wykorzystane do celów technologicznych, a jedynie wody deszczowe zbierane z obiektów towarzyszących i pasów zieleni odprowadzane będą do gruntu. Z projektu wynika, że obiekt spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. J. K. wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77, 10 § 1, 28, 81 k.p.a. W ocenie skarżącego w postępowaniu tym przysługiwały mu prawa strony, których organy orzekające w sprawie go pozbawiły. Naruszenie interesu prawnego skarżącego ww. decyzją polega na doprowadzeniu do obniżenia wartości nieruchomości, do której przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).

Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika z niej, że odwołanie zostało wniesione przez osobę której nie przysługiwał status strony, dlatego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Zdaniem skarżącego status strony w tym postępowaniu gwarantował mu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak odwołanie zostało wniesione od decyzji udzielającej innemu podmiotowi pozwolenia na budowę, a krąg stron takiego postępowania został zawężony w stosunku do art. 28 k.p.a. przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie oznacza to jednak, że art. 28 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego do inwestora, oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal jest powiązany z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Cechami zaś interesu prawnego lub obowiązku jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie i jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania normy prawa materialnego.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że działka skarżącego znajduje się w odległości 188 m od działki, której dotyczy pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wykazał, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy sąsiedniego terenu. Przepisy odrębne, mające zastosowanie w sprawie, zawiera rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, do budowli rolniczych zalicza się m.in. zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, silosy na kiszonki, komory fermentacyjne i zbiorniki gazu rolniczego. Rozporządzenie określa m.in. warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i związane z nimi urządzenia budowlane, a także ich usytuowanie. W § 7 określono odległość komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu rolniczego, m.in. od granic działki sąsiedniej, na 5 m. W § 8a została określona odległość silosów na kiszonki od granicy działki sąsiedniej, także na 5 m. W tej sytuacji uznanie, że obszar oddziaływania biogazowni wyznaczony na podstawie tego rozporządzenia, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego położonej w odległości 188 m od działki inwestycyjnej, było uzasadnione. Skarżący, poza ogólnikowym twierdzeniem, że inwestycja spowoduje obniżenie wartości jego nieruchomości, zanieczyszczenie gleby i powietrza, nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja ta powodować będzie ograniczenia lub uciążliwości w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, iż nieruchomość skarżącego (działka nr (...)) znajduje się w zbyt dużej odległości od działki inwestycyjnej nr (...),by uznać, iż projektowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na działkę skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem skarżącemu nie przysługiwały prawa strony w tym postępowaniu, wobec czego umorzenie postępowania odwoławczego nie narusza prawa, a odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.