II SA/Sz 1004/18, Uzasadnienie ochrony stosunku pracy radnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590157

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Sz 1004/18 Uzasadnienie ochrony stosunku pracy radnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie WSA: Marzena Iwankiewicz (spr.), Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Choszcznie na uchwałę Rady Miejskiej w Drawnie z dnia 12 lipca 2018 r. nr XLVII/262/2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,

II. zasądza od Rady Miejskiej w Drawnie na rzecz strony skarżącej Zarządu Powiatu w Choszcznie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2018 r. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) Zarząd Powiatu w C. wystąpił do Rady Miejskiej w D. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B., T. M., z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy).

W uzasadnieniu wniosku Zarząd Powiatu wskazał, że T. M. funkcję dyrektora pełni od (...) r. na mocy uchwały Zarządu Powiatu w C. nr (...) z dnia (...) r. w sprawie zatrudnienia dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Od (...) r. sprawuje mandat radnego Rady Gminy w D.

W dniu (...) r jedna z podopiecznych samowolnie opuściła Dom, w wyniku czego poniosła śmierć. W sprawie nagłego zgonu mieszkanki Prokuratura Rejonowa w C. prowadzi śledztwo o sygn. akt (...) Do akt sprawy zostało dołączone zawiadomienie Zarządu Powiatu w C. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na niedopełnieniu obowiązków przez dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. (DPS). Zawiadomienie zostało złożone w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie procedur bezpieczeństwa obowiązujących w DPS w B. W chwili obecnej toczą się czynności mające na celu ustalenie przyczyny zdarzenia oraz ewentualnego wskazania osób odpowiedzialnych za nie.

Zarząd powołał treść art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), zgodnie z którym dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności.

Zarzucając Dyrektorowi jednostki nie zagwarantowanie bezpieczeństwa podopiecznym Zarząd Powiatu wskazał na nie wdrożenie należytych zasad bezpieczeństwa, zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz Domu, czego konsekwencją stało się samowolne opuszczenie domu przez podopieczną, która zmarła. Organ wskazał, że wprawdzie zarządzeniem nr 6/2017 Dyrektor wprowadziła regulaminy i procedury obowiązujące w Domu w postaci: "Procedur postępowania w przypadku samowolnego niekontrolowanego oddalenia się mieszkanki lub zdarzeń zagrażających zdrowiu i życiu", "Regulaminu wewnętrznego Sekcji Opiekuńczo-Terapeutycznej", "Regulaminu Zespołu Opiekuńczo -Terapeutycznego" oraz "Procedury dotyczącej nieszczęśliwych zdarzeń (wypadków) w Domu", niemniej jednak nie były one realizowane w praktyce, a zaniechania w tym zakresie obciążają Dyrektora DPS.

Organ wskazał, że realne zagrożenie dla życia i zdrowia podopiecznych stanowiły zaniechania w zakresie pracy portierni, gdzie pracownicy powinni dokonywać kontroli osób wchodzących na teren jednostki, a przede wszystkim przeciwdziałać samowolnemu opuszczeniu terenu jednostki przez podopieczne. W rzeczywistości obowiązki te powierzano pokojowym, do których zakresu czynności nie należały czynności w zakresie pracy na portierni. Nadto po zakończeniu stosunków pracy osób pracujących na portierni, żadna inna osoba nie została zatrudniona na to stanowisko, a nadto nie oddelegowano innych pracowników do wykonywania czynności na portierni na czas poszukiwania nowego pracownika. Od 1 stycznia 2018 r. decyzją Dyrektor Domu brama wjazdowa była otwierana o godz. 05:30 do 15:00, nie pozostawała pod nadzorem pracowniczym, co realnie zagrażało życiu i zdrowiu podopiecznych.

W DPS za zgodą Dyrektor obowiązuje zasada swobodnego poruszania się mieszkanek po terenie jednostki, co pozostaje w sprzeczności z istotą tej jednostki, która ma zapewnić usługi opiekuńcze, w tym ochronne podopiecznym. Zasada swobodnego poruszania się po terenie jednostki wespół z decyzją Dyrektora pozostawienia bramy wjazdowej przez znaczną część dnia bez należytego nadzoru spowodowała realne zagrożenie podopiecznych. Nadto praktyką w Domu był samodzielny powrót podopiecznych z terapii, bez nadzoru ze strony opiekunów.

Nadto w jednostce nie było obowiązku określenia stanu podopiecznych podczas obchodu, sama czynność obchodu nie była odnotowywana, a co więcej odbywała się przy otwartych drzwiach wyjściowych, co zwiększało ryzyko opuszczenia jednostki w trakcie czynności.

Kolejnym zaniechaniem jest brak napraw kamer monitoringu, przez okres ok. pół roku trzy z pięciu kamer były niesprawne.

Odnośnie dysponowania kluczami zapasowymi do pomieszczeń jednostki, w tym do pokojów podopiecznych, brak było zasad zarządzania tymi kluczami, a nadto nie wszystkie pokoje posiadały klucze zapasowe.

Wielokrotnie zdarzało się, że podczas nieobecności Dyrektor w związku z przebywaniem jej na urlopie uchybiano trybowi powierzenia obowiązków upoważnionemu pracownikowi (brak dokumentacji).

Powyższe uchybienia natury organizacyjno-technicznej obciążają Dyrektor DPS. Stanowiły realne zagrożenie dla życia i zdrowia podopiecznych, a wręcz przyczyniły się do samowolnego opuszczenia terenu jednostki przez jedną z podopiecznych, która następnie zmarła.

Do zakresu obowiązków Dyrektora jednostki należy organizacja Domu Pomocy Społecznej w sposób zapewniający mieszkańcom właściwy zakres usług, zgodny ze standardami i indywidualnymi potrzebami mieszkańców, a także tworzenie warunków do pełnej realizacji zadań Domu. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności dyrektor Domu nie wywiązuje się z nałożonych na nią obowiązków pracowniczych, a wręcz systematycznie dokonywała ich ciężkiego naruszenia.

W ocenie organu równie niepokojące okazały się wyniki kontroli przeprowadzonej w DPS w dniach od (...) r. do (...) r. z przerwą w dniach (...) r. oraz (...) r., z którymi Zarząd Powiatu w C. zapoznał się w dniu (...) r. Przedmiotem kontroli była prawidłowość naliczenia i wypłaty nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych, warunki i sposób wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz prawidłowość gospodarki depozytami.

W wyniku powyższej kontroli stwierdzono następujące naruszenia:

1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy wynikające z nieterminowej wypłaty odpraw emerytalnych (art. 921), czym narażono placówkę na skierowanie przez pracowników ewentualnych roszczeń o zapłatę odsetek za zwłokę, jak również zaniechanie w tym zakresie stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracowniczym określonym w art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy;

2) rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie świadectwa pracy wynikające z niezamieszczenia w świadectwach pracy informacji o niewypłaceniu należności ze stosunku pracy uznanych i nie zaspokojonych przez pracodawcę do dnia ustania tego stosunku z powodu braku środków finansowych (§ 2 ust. 1 pkt 19);

3) ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikające z nieujęcia w planie finansowym jednostki na 2017 r. wypłat odpraw emerytalnych (art. 11 ust. 1 ustawy);

4) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynikające z przekroczenia uprawnień do pobierania kwot pieniężnych z kont depozytowych podopiecznych.

W udzielonych upoważnieniach do dokonywania operacji na koncie depozytowym wskazano, że wypłaty z kont mogą następować w oparciu o art. 61 ww. ustawy, który upoważnia do pobierania nie więcej niż 70% dochodów mieszkańca. Dom Pomocy Społecznej nie ma możliwości dokonania wypłat z konta z tytułu opłaty za pobyt, kwot przekraczających narzucone przepisami prawa górne granice. Natomiast w analizowanym okresie dochodziło do wypłaty środków z kont bankowych służących do gromadzenia środków depozytowych mieszkanek, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach źródłowych. Jednostka bez zgody opiekunów prawnych i kuratorów pobierała środki finansowe, które następnie stopniowo do końca roku zwracała. Jednostka opisywała te przelewy środków jako "dopłaty za pobyt";

5) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wynikające z:

a) nierzetelnego prowadzenia ksiąg, dokonywania zmian kwot w księgach w późniejszych, nieokreślonych terminach, co powoduje rozbieżność między zapisami w księgach a dowodami źródłowymi (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy),

b) dokonywania wypłat środków zgromadzonych na rachunkach bankowych podopiecznych nie dołączając do operacji dokumentów źródłowych (art. 20 ust. 2 ustawy).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Zarządu Powiatu zachodzi uzasadniona podstawa do rozwiązania stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z Dyrektorem Pomocy Społecznej w B. T. M., która swoim zachowaniem nie daje gwarancji należytego prowadzenia placówki w zakresie administracyjno-finansowym, jak i organizacyjnym.

W dniu 12 lipca 2018 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę Nr XLVII/262/2018 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) Rada Miejska w D. uchwaliła co następuje: § 1. Odmawia się wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej w D. panią T. M. zatrudnioną na stanowisku dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że dnia 15 czerwca 2018 r. wpłynął do Rady Miejskiej w D. wniosek Zarządu Powiatu w C. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia T. M., dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B., radną Rady Miejskiej w D. Na posiedzeniu Rady w dniu 25 czerwca 2018 r. radni Rady Miejskiej w D. zostali poinformowani przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w D. o wniosku Zarządu Powiatu C. Na sesji podjęto uchwałę XLVI/258/2018 Rady Miejskiej w D. z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie powołania komisji doraźnej do zbadania wniosku pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Dnia 6 lipca 2018 r. zwołano posiedzenie komisji doraźnej, na której przeanalizowano wniosek Starosty C. oraz dołączoną dokumentację w formie protokołów z kontroli przeprowadzonej w Domu Pomocy Społecznej w B. W dalszej części uzasadnienia Rada wskazała, że we wniosku o rozwiązanie stosunku pracy jako przyczynę wykazano szereg nieprawidłowości organizacyjnych, administracyjnych i finansowych, które miały wpływ na funkcjonowanie jednostki. Brak zapewnienia prawidłowej organizacji pracy, a przede wszystkim zagwarantowania bezpieczeństwa podopiecznym jednostki. We wniosku napisano, że złożono zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w C. w sprawie nagłego zgonu mieszkanki ośrodka.

W chwili obecnej toczą się czynności mające na celu ustalenie przyczyny zdarzenia oraz ewentualnego wskazania osób odpowiedzialnych za nie. Rada Miejska powołała się na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 zgodnie, z którą: "Treść przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przepisu nie można interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Oznacza to, że nawet jeśli rada gminy podzieli stanowisko pracodawcy, iż podstawa rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, nie jest bezwzględnie zobligowana do wyrażenia zgody na jego rozwiązanie". Jak bowiem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 992/07: "Przyjęcie stanowiska, że w każdym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym byłyby zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada musiałaby wyrazić zgodę (uwzględnić wniosek pracodawcy radnego), prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na jego pracę w radzie gminy, gdyż z obawy przed utratą pracy radny mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. Gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie dodatkowe ograniczenia w udzieleniu zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści u.s.g. Skoro takiego ograniczenia nie ma, to nie można go domniemywać, gdyż swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemywanie ograniczeń byłoby domniemywaniem mniejszej ochrony radnego".

Komisja w trakcie prac ustaliła, że nieprawidłowości dotyczące spraw finansowych i administracyjnych nie są wystarczającym powodem do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B. Natomiast trwające postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w C. w sprawie nagłej śmierci mieszkanki nie zostało zakończone. Wobec czego nie wykazano osób odpowiedzialnych za powyższe zdarzenie.

W związku z powyższym Rada Miejska w D. nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej w D. T. M. - dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B.

Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżył Zarząd Powiatu w C. wnosząc o:

* stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

* zasądzenie od organu - Rady Miejskiej w D. na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu w C. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Zarząd wskazał, że Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały przede wszystkim analizie poddała podstawę prawną podjęcia uchwały oraz orzecznictwa sądowego, jak również przedstawiono przebieg procedowania nad wnioskiem, w szczególności wskazano, iż dla oceny zasadności wniosku powołano doraźną komisję.

Zdaniem skarżącego organu merytoryczne uzasadnienie uchwały sprowadza się do dwóch zdań: "Komisja w trakcie prac ustaliła, że nieprawidłowości dotyczące spraw finansowych i administracyjnych nie są wystarczającym powodem do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B. Natomiast trwające postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w C. w sprawie nagłej śmierci mieszkanki nie zostały zakończone".

Zarząd Powiatu powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów wskazał, że "Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powinna zawierać uzasadnienie."' - w często przywoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, w którym NSA zauważa także: "W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej." W dalszej części uzasadnienia wyroku zauważa się, że niedopełnienie wymogu należytego uzasadnienia powoduje, że rozstrzygnięcia mogą być niemożliwe do zbadania pod kątem ich legalności, co samo przez się stanowi o ich nieważności. Oznacza to, iż ocenie musi podlegać nie tylko sama uchwała, ale też jej uzasadnienie, z uwagi na szczególny charakter aktu, jakim jest zgoda na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. "Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. powinna zatem zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Skarżący powołał się również na nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/G1 353/16, wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 129/17) jak i na poglądy wyrażone w komentarzach do ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Zarządu Powiatu z zaskarżoną uchwałą nie można się zgodzić, jako że przyjęte w niej rozstrzygnięcie nie odpowiada obowiązującemu prawu (I), jest merytorycznie błędne (II), a nadto nie zostało należycie uzasadnione (III).

Z przytoczonych wyroków jak i doktryny prawa jasno wynika, iż podstawowym elementem podlegającym badaniu przez radę gminy, której przedłożono wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jest to, czy rozwiązanie stosunku pracy pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale i jej uzasadnieniu nie poczyniono najmniejszej nawet wzmianki w tym zakresie. Brak jest jakichkolwiek rozważań na temat związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem mandatu a rozwiązaniem stosunku pracy, brak odniesienia się do argumentacji pracodawcy, lakoniczne stwierdzenie o braku podstaw do rozwiązania stosunku pracy w żadnej mierze nie odpowiadają prawnym standardom dotyczącym takiego aktu.

Zarząd Powiatu swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wywodzi z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w myśl, którego do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Po analizie wniosku oraz załączonych do niego dokumentów Rada Miejska w D. uznała, iż w jej ocenie opisane we wniosku nieprawidłowości dotyczące spraw finansowych i administracyjnych nie są wystarczającym powodem do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej. Zdaniem Rady waga tych przewinień nie była duża, zaś próba zwolnienia T. M. została podjęta przez Zarząd Powiatu wyłącznie jako odpowiedź na społeczne oczekiwania po śmierci jednej z pensjonariuszek Domu. W ocenie Rady, Zarząd Powiatu miał świadomość, iż na etapie postępowania prokuratorskiego, w którym wina T. M. nie została przesądzona, nie ma możliwości powołania się na tę okoliczność jako przyczynę uzasadniającą rozwiązanie umowy z dyrektorem DPS. W związku z tym, aby znaleźć podstawę do zwolnienia pani T. M., zlecono kompleksową kontrolę. Zdaniem Rady nie ulega wątpliwości, iż wykryte uchybienia powinny zostać usunięte, jednak ich waga nie uzasadniała dyscyplinarnego zwolnienia radnej, zwłaszcza na siedem miesięcy przed osiągnięciem przez Nią wieku emerytalnego. Świadczyła raczej o braku bieżącego nadzoru nad pracą DPS. Rada Miejska stoi na stanowisku, iż w świetle art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym miała prawo do samodzielnej oceny przyczyn rozwiązania umowy o pracę, wskazanych we wniosku Zarządu Powiatu i odmówienia zgody na zwolnienie T. M.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, ponieważ podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 2. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości dokonania wykładni art. 25 § 2. Zgodnie z powołanym wyżej artykułem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16). Na pewno więc ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

W orzecznictwie sądowym, a także poglądach doktryny podkreśla się, że z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym można wyprowadzić normę, że rada gminy nie może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jednakże podstawę odmowy wyrażenia zgody mogą stanowić przyczyny, które usprawiedliwiają sprzeciw rady wobec zamiaru prawodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym z uwagi na jego status. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16).

Uchwała podjęta w trybie powyższego przepisu, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej, gdyż uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 40/06, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie II OSK1747/08).

W judykaturze podnoszony jest także słuszny pogląd, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, faktu i wnioskowanie. Najważniejszą częścią uzasadnienia jest jego część faktyczna, w której rada gminy wskazuje okoliczności przekonujące o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o braku tejże zgody.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, Rada nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody. Ogólnikowe wskazanie, iż "Komisja w trakcie prac ustaliła, że nieprawidłowości dotyczące spraw finansowych i administracyjnych nie są wystarczającym powodem do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w B. Natomiast trwające postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w C. w sprawie nagłej śmierci mieszkanki nie zostało zakończone. Wobec czego nie wskazano osób odpowiedzialnych za powyższe zdarzenie" nie można uznać za usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Natomiast zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę dalsze argumenty jakimi kierowała się Rada są na tym etapie postępowania spóźnione.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miejska w D. nie wykazała zasadności odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną T. M.

W tej sytuacji Sąd uznając, że zaskarżona uchwała narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Zarządu Powiatu w C. Rada Miejska w D. będzie miała na uwadze powyższe stanowisko Sądu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.