Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1582334

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 17 grudnia 2013 r.
II SA/Rz 998/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Robert Sawuła.

Sędziowie: SO del. Elżbieta Mazur-Selwa, NSA Małgorzata Wolska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. na czynność Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) w przedmiocie wezwania do wykonania zaleceń pokontrolnych-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 7 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J. (obecnie A Sp. z o.o. Sp.k. w J.) - zastępowana przez pełnomocnika adwokata Ł. D. na czynność organu administracji polegającą na niezasadnym wzywaniu do wykonania zaleceń pokontrolnych z dnia (...) lipca 2013 r. w zakresie umieszczania na opakowaniach jednostkowych podłoży do upraw szczegółowo wyspecyfikowanych w zaleceniach pokontrolnych informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej także jako WIJHARS) przeprowadził w dniach (...)-(...) czerwca 2013 r. oraz (...)-(...) i (...)-(...) lipca 2013 r. w firmie: A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J., kontrolę. W jej trakcie stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie oznakowania opakowań podłoży do upraw. Następnie w dniu (...) lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał zalecenia pokontrolne (znak: (...)). Wskazując na stwierdzone nieprawidłowości oraz działając na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.) organ wezwał do usunięcia, w terminie niezwłocznym, nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących zaleceń:

- podawanie na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin wprowadzanego do obrotu informacji umożliwiającej identyfikację środka wspomagającego uprawę roślin, obejmującej nazwę oraz siedzibę i adres producenta środka wspomagającego uprawę roślin wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodną z aktualnym wpisem do rejestru przedsiębiorców KRS;

- podawanie na opakowaniach lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin wprowadzanego do obrotu informacji umożliwiającej identyfikację środka wspomagającego uprawę roślin, obejmującej określenie wymagań jakościowych;

- podawanie na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin wprowadzanego do obrotu informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin.

Końcowo organ pouczył o konieczności poinformowania o wykonaniu ww. zaleceń oraz o treści art. 40a ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Powyższe zalecenia pokontrolne zostały przesłane A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J. i odebrane w dniu (...) sierpnia 2013 r. oraz pełnomocnikowi ww. Spółki - adw. Ł. D. i odebrane przez niego w dniu 1 sierpnia 2013 r.

Następnie działający w imieniu A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J. - adwokat Ł. D. pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skierował do Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zaleceń pokontrolnych i wskazanie, że na opakowaniach jednostkowych bądź etykiecie dołączonej do podłoży uprawnych należy oznaczać objętość każdego z podłoży.

Strona podniosła, że niezasadnie została wezwana do wykonania zaleceń pokontrolnych z dnia (...) lipca 2013 r. w zakresie umieszczania na opakowaniach jednostkowych podłoży do upraw szczegółowo wyspecyfikowanych w zaleceniach pokontrolnych informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin. Wyjaśniono, że zastosowano się do tych zaleceń pokontrolnych. Zwrócono jednakże uwagę, że standardy rynkowe obrotu podłożami uprawnymi wskazują, że producenci w zdecydowanej większości oznaczają objętość, a nie masę netto swych produktów. Podłoża do upraw charakteryzują się różnym poziomem gęstości produktu, wilgotnością, czy ilością poszczególnych składników wchodzących w ich skład. Zatem mimo tej samej objętości będą miały różną wagę, co wprowadzać może klientów w błąd.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie - pismo z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak: (...) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazał na brak podstaw do uwzględnienia zawartego w nim wniosku. Podkreślił, że przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości w oznakowaniu opakowań podłoży do upraw. Stwierdzone nieprawidłowości skutkują naruszeniem art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.). Dlatego też na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wydano zalecenia pokontrolne i wezwano Spółkę do ich wykonania. Zalecenia pokontrolne nie stanowią naruszenia prawa.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J. poinformował WIJHARS o wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Następnie pismem z dnia (...) września 2013 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym - (...) września 2013 r.) A Sp. z o.o. (...) Sp.k. w J. (obecnie A Sp. z o.o. Sp.k. w J.) - zastępowana przez pełnomocnika adwokata Ł. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność organu administracji polegającą na niezasadnym wzywaniu do wykonania zaleceń pokontrolnych z dnia (...) lipca 2013 r. w zakresie umieszczania na opakowaniach jednostkowych podłoży do upraw szczegółowo wyspecyfikowanych w zaleceniach pokontrolnych informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin.

Strona zawnioskowała o zobowiązanie organu administracji publicznej do zmiany zaleceń pokontrolnych i wskazania, że na opakowaniach jednostkowych bądź etykiecie dołączonej do podłoży uprawnych należy oznaczać objętość każdego z podłoży, a nie jego masę. Spółka zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o nawozach i nawożeniu w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych poprzez przeprowadzenie wykładni przepisów prawa bez uwzględnienia ich wykładni celowościowej i zobowiązanie skarżącego do oznaczania opakowań w informacje, które szkodzą konsumentom i zaburzają właściwą praktykę rynkową. W uzasadnieniu podtrzymując dotychczasową argumentację raz jeszcze podkreślono, że w większości producenci oznaczają objętość, a nie masę netto swych produktów, bowiem tylko taki sposób odzwierciedla rzeczywistą ilość produktu jakiego zakupu dokonuje w placówkach handlowych. Zdaniem strony skarżącej mimo, że art. 9 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o nawozach i nawożeniu wskazuje, że producent jest zobowiązany oznaczać informację o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek ten nie dotyczy podłoży do upraw, a jedynie środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o nawozach i nawożeniu). Cytując treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych strona podała, że ilość nominalną produktu w opakowaniu, w zależności od konsystencji danego produktu, wyraża się w jednostkach stosowanych powszechnie w praktyce handlowej dla danych towarów paczkowanych, w szczególności ilość nominalna produktu o konsystencji płynnej może być wyrażana w jednostkach masy, a produktu o konsystencji stałej lub półpłynnej w jednostkach objętości, jeżeli użyte jednostki będą stanowić dokładną i wystarczającą informację dla nabywcy towaru paczkowanego. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Oznaczanie podłoży do upraw poprzez objętość jest powszechnie stosowaną praktyką rynkową, nadto takie oznaczenie stanowi dokładną i wystarczającą informację dla nabywcy towaru paczkowanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że kwestionowane przez stronę zalecenia pokontrolne nie stanowią rozstrzygnięcia od którego można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach. Nie można ich także zaliczyć do innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dojdzie dopiero na etapie decyzji administracyjnej (wydanej w razie niezastosowania się do zawartego w zaleceniach wezwania do usunięcia nieprawidłowości). Dopiero wówczas możliwa będzie kontrola sądowoadministracyjna. Ewentualna decyzja zostałaby wydana na podstawie art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Końcowo zaznaczono, że kwestie dotyczące oznakowania środków wspomagających uprawę roślin, w tym podłoży do upraw reguluje art. 9 ust. 3 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z § 2 tego przepisu dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawowana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań odnieść należy się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż kwestionowane w niej zalecenia pokontrolne nie stanowią rozstrzygnięcia z art. 3 § 2 pkt 1 - 3, ani też mogą być zaliczone do innych aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie stanowią rozstrzygnięcia, od którego można wnieść skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, nie kwestionując tego poglądu, ale mając jednocześnie na uwadze materialnoprawną podstawę skarżonych zaleceń pokontrolnych, a także normę prawną art. 81 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672), który stanowi: "Przedsiębiorca jest obowiązany dokonywać w książce kontroli wpisu informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny", uznał wniesioną skargę jako dopuszczalną.

Trzeba również wskazać, że wsparcia stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę nie może stanowić powołany w niej art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych. Przepis ten stanowi o wymierzeniu w drodze decyzji kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-3. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Z treści tego przepisu (ust. 1-8) nie wynika uprawnienie organu do nałożenia, poza karą pieniężną, jakichkolwiek obowiązków.

Niesporne jest, że podczas kontroli przeprowadzonej w czerwcu i lipcu 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w skarżącej Spółce stwierdzono nieprawidłowości dotyczące niepełnego podania w oznakowaniu wymagań jakościowych podłoży do upraw, a także braku informacji o masie netto podłoży do upraw. Organ ten, działając na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.) i po sklasyfikowaniu stwierdzonych nieprawidłowości jako niezgodnych z przepisami art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.), wydał przedmiotowe zalecenia (w dniu (...) lipca 2013 r.). Wezwała jednocześnie skarżącą do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie zaleceń (sformułowanych w trzech punktach), przy czym nie ulega wątpliwości, że skarżąca kwestionuje wyłącznie wykonanie zaleceń w postaci obowiązku podawania na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin wprowadzanego do obrotu informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin wnosząc o zobowiązanie organu do zmiany zaleceń pokontrolnych.

Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o nawozach i nawożeniu w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych (Dz. U. Nr 122, poz. 1010) poprzez przeprowadzenie wykładni przepisów prawa bez uwzględnienia wykładni celowościowej, jak i argumentacji wskazującej, że w zdecydowanej większości producenci oznaczają objętość, a nie masę netto swych produktów.

W przedmiotowych zaleceniach pokontrolnych (w zakresie kwestionowanym w skardze) zobowiązano skarżącą Spółkę do podawania na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin wprowadzanego do obrotu informacji o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin. Treść tego zalecenia nie jest w żadnym stopniu sprzeczna z powołanym przez skarżącą art. 9 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o nawozach i nawożeniu stanowiącym, że na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do środka wspomagającego uprawę roślin umieszcza się informacje "o masie netto środka wspomagającego uprawę roślin"), którego redakcja jest jasna, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia i dlatego nie wymaga specjalnych zabiegów interpretacyjnych, a więc i np. dokonywania wykładni celowościowej. Zarzucając organowi nieprzeprowadzenie takiej właśnie wykładni wspomnianego przepisu, skarżąca w żadnej mierze nie uzasadniła i nie wykazała potrzeby jej dokonania. Takim argumentem nie może być, co oczywiste, twierdzenie, iż większość producentów oznacza objętość, a nie masę netto swych produktów, co de facto kwalifikuje się jako działalność niezgodna z tym przepisem.

W rezultacie, skoro nie ma podstaw do uznania, że skarżone zalecenia pokontrolne naruszyły prawo w zakresie omówionym na wstępie, Sąd nie znajduje powodów do uwzględnienia skargi.

Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.