Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1411077

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 28 listopada 2013 r.
II SA/Rz 994/13
Skarga na uchwałę w sprawie odwołania marszałka województwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa.

Sędziowie: WSA Joanna Zdrzałka (spr.), SO del. Elżbieta Mazur-Selwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 27 maja 2013 r. nr XXXIV/634/13 w przedmiocie odwołania marszałka województwa-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr XXXIV/634/13 z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie odwołania Marszałka Województwa Podkarpackiego, podjętą na podstawie art. 37 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity opublikowany w dniu 23 maja 2013 r. w Dz. U. z 2013 r. poz. 596) Sejmik Województwa Podkarpackiego odwołał M. K. z funkcji Marszałka Województwa Podkarpackiego. Wykonanie tej uchwały powierzono Przewodniczącemu Sejmiku Województwa Podkarpackiego (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Pismem z dnia 20 lipca 2013 r. A. R., działająca przez pełnomocnika radcę prawnego W. M., wezwała do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej również w skrócie u.s.w.) polegające na tym, iż skierowany do organu wniosek inicjujący postępowanie w sprawie nie spełniał obligatoryjnego wymogu pisemnego uzasadnienia przyczyn odwołania Marszałka. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości, argumentując, iż "uzasadnienie przyczyny odwołania" wymaga, po pierwsze, wskazania na zdarzenie stanowiące taką przyczynę, a po drugie, zamieszczenia wywodu, którego celem jest przekonanie Sejmiku o tym, że waga gatunkowa przyczyny odwołania jest tego rodzaju, że dyskwalifikuje osobę z możliwości kontynuacji pełnienia funkcji Marszałka. Tymczasem żaden ze zwrotów językowych użytych w jednozdaniowym uzasadnieniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie pozwala wskazać ani postulowanej przez radnych przyczyny odwołania Marszałka, ani tym bardziej jej uzasadnienia.

Zdaniem A. R., radni - inicjatorzy postępowania przed Sejmikiem nie podjęli nawet najmniejszej próby wykazania, że fakty uzasadniające odwołanie Marszałka w ogóle nastąpiły oraz, że po ich zidentyfikowaniu i nazwaniu miały walor działań w takim stopniu negatywnych, że powinny skutkować zmianą obsady organów wykonawczych Województwa. A. R. podkreśliła, że uzasadnienie wniosku nie zostało rozszerzone ustnie, zaś podczas sesji Sejmiku w dniu 27 maja 2013 r. nawet jego "skąpa" pisemna treść nie została odczytana.

Uchwałą Nr XXXVII/733/13 z dnia 26 sierpnia 2013 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego odmówił uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W załączniku do tej uchwały - podpisanym przez Przewodniczącego Sejmiku - wskazano na braki formalne pełnomocnictwa, jakiego składająca wezwanie udzieliła radcy prawnemu, a mianowicie, że znajdująca się w dokumencie pełnomocnictwa rubryka o treści: "pełnomocnictwo przyjmuję" nie została wypełniona, nadto mocodawczyni nie określiła jakiego rodzaju spraw dotyczy udzielane przez nią pełnomocnictwo. Wątpliwości co do rzetelności pełnomocnictwa budzi także porównanie daty jego wystawienia - 15 lipca 2013 r. z datą wniesienia od niego opłaty skarbowej - 12 stycznia 2013 r. W ocenie Sejmiku z tego powodu wezwanie to nie może podlegać uwzględnieniu.

Uznano, że wezwania nie można uwzględnić także z powodów merytorycznych - braku legitymacji skargowej po stronie składającej wezwanie. A. R. nie wykazała bowiem, w jaki sposób kwestionowana przez nią uchwała Sejmiku wpłynęła na jej prawa lub obowiązki bądź też w jaki sposób i jakich uprawnień ją pozbawiła czy też, jakie obowiązki na nią nałożyła. Nie doszło także do naruszenia art. 37 ust. 2 u.s.w., bowiem z przepisu tego nie wynika, by uzasadnienie przyczyny odwołania miało zawierać jakieś szczegółowe elementy. Jeśli przyczyna odwołania Marszałka nie budziła wątpliwości radnych, to oznacza, że była dla nich wystarczająca.

A. R., zastępowana przez pełnomocnika zaskarżyła wymienioną na wstępie uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XXXIV/634/13 z dnia 27 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wobec wydania jej z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie skarżącej naruszenie to polega na podjęciu powyższej uchwały pomimo, że skierowany do Sejmiku Województwa Podkarpackiego wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie nie spełniał obligatoryjnego wymogu pisemnego uzasadnienia przyczyn odwołania Marszałka. W dalszej części ponowiona została argumentacja przedstawiona uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, że w następstwie zarzucanego naruszenia prawa zachodzi zarówno przesłanka naruszenia praw osób trzecich określona w art. 91 ust. 1 u.s.w., jak też przesłanka naruszenia interesu prawnego, określona w art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podkreśliła, że jako mieszkanka województwa podkarpackiego ma prawo oczekiwać, że pochodzące z wyborów pośrednich organy samorządu województwa będą ukonstytuowane w sposób odpowiadający wymogom ustawy. "Dotykają" ją bowiem decyzje administracyjne wydawane przez Marszałka, jak też akty normatywne wydawane przez Zarząd Województwa. Skoro więc organy Województwa powołując inne organy działają jawnie i osoba określona w art. 90 ust. 1 u.s.w. dostrzega nielegalność ich działania w tak doniosłych dla wspólnoty samorządowej sprawach jak ustrój organów wykonawczych, to brak podstaw do odmawiania jej legitymacji skargowej w zakresie uruchomienia sądowej kontroli legalności aktu kreującego organy wykonawcze Województwa. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny ma charakter indywidualny, aktualny (odnosi się do bieżącego ustroju organu wspólnoty samorządowej) i konkretny (powołanie się nań następuje z uwzględnieniem skutku nielegalności działania władzy publicznej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że skarżąca poza nieprawidłowym umocowaniem, nie ma także legitymacji skargowej uprawniającej ją do złożenia przedmiotowej skargi. W ocenie organu, dla jej uzasadnienia nie jest wystarczający fakt samego członkostwa we wspólnocie samorządowej, w sytuacji gdy nie został wskazany jakikolwiek akt nowo wybranej władzy, który by jej dotyczył bezpośrednio. Powoływanie się zaś na interes publiczny nie uprawnia do wniesienia skargi, co jest dostatecznie utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ uznał za zupełnie nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 u.s.w., który wymaga jedynie, aby przyczyna odwołania marszalka została wskazana. Skoro zaś nawet skrótowo ujęta przyczyna odwołania Marszałka Województwa była dla radnych wystarczającym uzasadnieniem, żaden przepis prawa nie wymaga, aby ja rozbudowywać i "przekonywać już przekonanych radnych". Niezasadny jest zarzut, że radnym nie była znana przyczyna wskazana we wniosku, bowiem projekt uchwały został im doręczony i mogli się oni zapoznać z treścią uzasadnienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie był art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596). Regulacje te stanowią, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1). Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, który będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy), natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w określeniu postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji (por. P. Chmielnicki i in., Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis 2005). Sąd uznał jednak, że przedmiotowa uchwała stanowi czynność prawną, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w., a tym samym możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego (por. R. Lewicka, M.Lewicki, Kontrola rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie wygaśnięcia mandatu samorządowego, St. Wyborcze 20011/11/7, postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, LEX Nr 1136685), podzielając jednocześnie wyrażony w doktrynie pogląd, że wyłączenie spod kognicji sądów administracyjnych uchwał nie stanowiących aktów prawa miejscowego stałoby w sprzeczności z art. 184 zd. 2 Konstytucji RP (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Prawo wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa, Samorząd Terytorialny 2004/5/28).

W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tej kwestii wskazać należy na powszechnie przyjęty pogląd, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że nie jest możliwe przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz takich uchwał, które podejmowane są w innych sprawach, nie będących sprawami z zakresu administracji publicznej, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46. Trybunał podkreślił, że zawężanie charakteru publicznego administracji do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny dotyczącym prawnych form działania administracji publicznej. Funkcje administracji publicznej realizowane są przez ustawowo upoważnione podmioty poprzez wydawane przez nie akty zarówno ogólne i abstrakcyjne, jak i indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej i uznał, że taki charakter ma zaskarżona uchwała o odwołaniu Marszałka Województwa Podkarpackiego, a tym samym możliwe jest poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej.

Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne oraz dochowany termin do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym 23 lipca 2013 r., w dniu 26 sierpnia 2013 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego podjął uchwałę Nr XXXVII/733/13 o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 5 września 2013 r. skarżąca skierowała skargę do Sądu.

Rozpoznając tę skargę obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Z treści powołanych wcześniej przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika bowiem, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Warunkiem zaskarżenia jest zatem wykazanie, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego - tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego.

Składając skargę musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, jego brak powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Naruszony interes prawny musi być również aktualny - nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi. Wniosek taki wynika z treści art. 90 u.s.w. Zwrot "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" powoduje, że w omawianym trybie nie można wystąpić ze skargą w celu zapobieżenia określonym naruszeniom (B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz., wyd. 2012).

Skarżąca uzasadnia przesłankę naruszenia praw osób trzecich określoną w art. 91 ust. 1 u.s.w. oraz przesłankę naruszenia interesu prawnego określoną w art. 90 ust. 1 u.s.w., faktem zamieszkiwania w województwie podkarpackim. Fakt ten w ocenie skarżącej daje jej podstawę "oczekiwać, że pochodzące z wyborów pośrednich organy samorządu województwa (...) będą ukonstytuowane w sposób odpowiadający wymogom ustawy", bowiem dotyczą jej decyzje administracyjne wydawane przez Marszałka, jak też akty normatywne wydawane przez Zarząd Województwa.

Należy podkreślić, że legitymacji skargowej nie uzasadnia sama przynależność do wspólnoty samorządowej - skarżący zawsze zobowiązany jest do wykazania naruszenia jego własnego interesu prawnego (por. B. Dolnicki, op. cit.). Taki interes nie wynika bezpośrednio z przepisów określających ustrój organów wykonawczych województwa - w tym art. 37 ust. 2 u.s.w., a skarżąca nie wykazała, że uchwała, dotknięta w jej ocenie naruszeniem tego przepisu, bezpośrednio pozbawia ją przysługujących jej praw albo ogranicza ją w sposobach korzystania z dotychczas przysługujących uprawnień, czy też nakłada na nią określone obowiązki.

Na marginesie należy dodać, że zaskarżona uchwała nawet hipotetycznie nie mogła zakłócić wykonywania zadań przez samorząd województwa, bowiem na tej samej sesji Sejmiku, odrębnymi uchwałami, które weszły w życie z dniem podjęcia, dokonano wyboru nowego Marszałka, Wicemarszałków oraz Członków Zarządu Województwa Podkarpackiego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że skarżąca A. R. nie ma w niniejszej sprawie legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie odwołania Marszałka Województwa Podkarpackiego.

Ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Sąd nie podziela natomiast podnoszonej w odpowiedzi na skargę argumentacji Sejmiku wskazującej na wadliwe udzielenie pełnomocnictwa. W ocenie Sądu pełnomocnictwo z prawem substytucji udzielone przez A. R. w dniu 15 lipca 2013 r. radcy prawnemu W. M. i podpisane przez skarżącą, jest prawidłowe. Nie budzi również wątpliwości zakres tego pełnomocnictwa - ma ono charakter ogólny, a na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest przepisów, które uzależniałyby skuteczność pełnomocnictwa od ograniczenia jego zakresu do poszczególnych czynności.

Kwestią odrębną i pozostającą bez wpływu na kontrolę Sądu jest natomiast kwestia uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Z wszystkich tych przyczyn, stwierdzając brak legitymacji skargowej A. R. w niniejszej sprawie, Sąd oddalił jej skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.