Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547258

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 7 października 2014 r.
II SA/Rz 981/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Ewa Partyka (spr.).

Sędziowie: WSA Krystyna Józefczyk, SO del. Elżbieta Mazur-Selwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi T. S. i D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej

I.

uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...);

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. S. i D. S. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi T.S. i D.S. było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w (...) z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...), którym odmówiono uwzględnienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydano je w następującym stanie sprawy;

Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...), WINB w (...) nakazał D. i T.S. rozbiórkę obiektu budowlanego spełniającego funkcję użytkową budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 m x 0,56 m, dobudowanego do budynku garażowego na działce nr 172 w (...), bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Rz 361/10.

Po przeprowadzonej kontroli mającej na celu ustalenie dobrowolnego wykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) skierował do stron upomnienie z dnia (...) maja 2011 r. nr (...), wzywające ich do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 14 dni, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Wobec stwierdzenia niewywiązania się z powyższego obowiązku organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia (...) września 2011 r. nr (...) nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania wspomnianego obowiązku oraz ustalił opłatę egzekucyjną w kwocie 50 zł.

D.S. i T.S. do otrzymanego tytułu wykonawczego zgłosili, na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) dalej: "Upea", zarzut wykonania nałożonego na nich obowiązku, a także wnieśli zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) odmówił uwzględnienia zgłoszonego zarzutu i wniesionego zażalenia uznając, że przedmiotowy obowiązek nie został przez nich wykonany w całości. Ustalono bowiem, że został jedynie zdemontowany dach obiektu, natomiast ściany pozostały nierozebrane. Za bezzasadne uznano twierdzenie zobowiązanych, że pozostała część nie stanowi pozostałej po obiekcie ściany, tylko ogrodzenie o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, które wykonano z elementów tworzących poprzednio ścianę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T.S. i D.S. podnieśli, że przedmiotowy obiekt rozebrano, a z odzyskanych elementów, po ich modyfikacji, w linii posadowienia ściany obiektu wykonano ogrodzenie, jako przedłużenie ogrodzenia już istniejącego. Nowo powstały obiekt nie łączy się z istniejącym budynkiem w żadnym miejscu. Nałożony na nich obowiązek został więc wykonany, a postępowanie egzekucyjne winno ulec umorzeniu.

Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w (...) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 33 pkt 1, art. 34 § 1 i § 5 Upea.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Wprawdzie rozebrano zadaszenie, ale pozostawiono ściany obiektu od strony działek 173/1 i 197/2. Okoliczności te potwierdza dokumentacja fotograficzna. Rozbiórka nie objęła zatem całego obiektu. Gdyby rzeczywiście miała miejsce sytuacja podana przez strony, to powinni oni po rozbiórce powiadomić o tym fakcie organ nadzoru budowalnego i dopiero później przystąpić do realizacji inwestycji związanej z budową ogrodzenia. Obowiązek rozbiórki istnieje zatem w dalszym ciągu. Kwestię reformacji zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy uzasadnił tym, że organ I instancji nie był kompetentny do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez T. i D.S. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 33, art. 59 § 1 i art. 60 Upea oraz art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o rzetelną weryfikację stanowiska co do stwierdzenia wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie skarżących organy nadzoru budowalnego wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie materiałów, z których wzniesiono ogrodzenie i nie zestawili ich z ustaleniami dotyczącymi obiektu objętego nakazem rozbiórki. Po rozbiórce obiektu miano przerobić poszczególne segmenty, a w ogrodzeniu pojawić się miały zupełnie nowe elementy. Przebieg nowego ogrodzenia z miejscu, gdzie poprzednio znajdowała się ściana obiektu, uznali wyłącznie za zbieg okoliczności. Dlatego w ich ocenie postępowanie egzekucyjne wszczęto przedwcześnie, a aktualnie powinno ono ulec umorzeniu.

W odpowiedzi na skargę WINB w (...) wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. II SA/Rz 366/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę uznał, że zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem. W ocenie Sądu z materiału dowodowego wynikało bowiem w sposób bezsporny, że objęty decyzją nakaz rozbiórki nie został wykonany. Dotyczył on obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku gospodarczego o wym. 5,60 x 0,56 m, dobudowanego do budynku garażowego na działce nr 172 w (...), bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1. Niewykonanie przedmiotowego obowiązku stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonych 17 grudnia 2010 r., 28 kwietnia 2011 r. i 6 lipca 2011 r. Ustalono wówczas, że rozebrano jedynie dach obiektu, natomiast pozostawiono ściany od strony działek nr 173/1 i nr 197/2. Dlatego brak było podstaw do uznania, że obowiązek został wykonany. Sąd zarazem nie podzielił stanowiska skarżących, ponieważ fakt rozbiórki ścian w żadnym momencie i w żaden sposób nie został wykazany. Organy natomiast wykazały, że ściany przedmiotowego obiektu nadal istnieją.

Wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżących wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 25/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, a podjęte rozstrzygnięcia okazały się przedwczesne. Z tej też przyczyny sąd I instancji nie dokonał wnikliwej kontroli zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Do powyższego dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga jest zasadna.

W świetle oceny dokonanej przez NSA nie ulega wątpliwości, że to co zostało opisane w protokołach pokontrolnych i przedstawione na załączonych fotografiach, nie jest to już obiekt budowlany opisany w decyzjach administracyjnych nakazujących rozbiórkę. Poza sporem pozostaje, że został rozebrany daszek nad dobudowanym obiektem do budynku garażowego i w tym zakresie nie ma rozbieżności stanowisk pomiędzy skarżącymi a organami nadzoru budowlanego. Sporne jest jedynie to, czy została całkowicie rozebrana ściana budynku, którego nakazano rozbiórkę, stojąca od strony działek nr ewid. 173/1 i 197/2. Zdaniem skarżących przedmiotowa ściana została rozebrana i w tym miejscu stoi obecnie ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m zmontowane z elementów tej ściany.

Organy orzekające w sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia twierdzą, że 'jedynie dach obiektu został rozebrany, nie zostały natomiast rozebrane ściany obiektu od strony działek ewid. nr 173/1 i 197/2".

Poglądu tego nie podzielił NSA wskazując, iż w żadnym z protokołów z przeprowadzonych kontroli nie wykazano jaką obecnie mają wysokość te nierozebrane (zdaniem organu) ściany obiektu od strony działek nr ewid. 173/1 i 197/2, co pozwoliłoby ustalić, czy są to jeszcze nierozebrane ściany obiektu budowlanego, czy też nowe ogrodzenie działki wzniesione w tym miejscu przez skarżących. Należało to sprawdzić, gdyż z akt sprawy wynika, iż sporne ściany obiektu, którego nakazano rozbiórkę miały wysokość ok. 2,30-2,40 m. Natomiast ogrodzenie wzniesione po rozbiórce obiektu budowlanego jak twierdzą skarżący, ma wysokość poniżej 2,20 m. Wyjaśnienie tej okoliczności może stanowić odpowiedź na to, czy skarżący dokonali rozbiórki obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym z dnia 30 września 2011 r., czy też nie. Pozwoli to na ustalenie czy istnieją podstawy do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż "nie mają potwierdzenia w rzeczywistości argumenty skarżących, że ściany zostały całkowicie rozebrane, a następnie zostało wybudowane z nich ogrodzenie". Organy nadzoru budowlanego jednak także nie wykazały, że tak nie było w rzeczywistości.

Według Sądu zebrany przez organy materiał dowodowy (stanowiący podstawę ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie) jest niewystarczający, niedokładny i budzący poważne wątpliwości. Naruszono więc przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z poglądem orzecznictwa, który podzielił NSA orzekając w tej sprawie, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego dotyczy całego obiektu, wszystkich jego elementów. Nie oznacza to jednak, że w miejscu gdzie stał rozebrany obiekt, nie może być wzniesiony inny obiekt, wykonany z elementów porozbiórkowych, jak np. ogrodzenie, które zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 wymaga zgłoszenia jedynie w przypadkach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wzniesienie takiego ogrodzenia przez skarżących, nie musi oznaczać, że nie dokonali wcześniej nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż ogrodzenie jest innym obiektem budowlanym (urządzeniem budowlanym), niż ten, którego nakazano rozbiórkę. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uważają, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione niezgodnie z prawem, powinny wszcząć odrębne postępowanie, a nie łączyć tego z nakazaną rozbiórką, gdyż brak tu jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy tymi zamierzeniami. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej i wystawiony w oparciu o tę decyzję tytuł wykonawczy nie mogą obejmować innego obiektu, który nie był w nich wskazany identyfikując go jako element niedokonanej rozbiórki (niewykonanie obowiązku). Nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. nie można też rozumieć jako nakazu zniszczenia materiałów, z których był zbudowany ten obiekt, czy też zakazu użycia tych materiałów do wykonania innych robót budowlanych. Rozbiórka obiektu budowlanego nie zawsze musi wiązać się z fizycznym jej dokonaniem, niekiedy może to oznaczać przeniesienie danego obiektu w inne miejsce, usunięcie z określonego miejsca (wyroki NSA z: 31 sierpnia 2005 r., OSK 1922/04, Lexis.pl nr 1913854, 4 grudnia 2012 r. IIOSK 1389/11, Lexis.pl 5153734). Nie można więc wykluczyć dokonania rozbiórki obiektu budowlanego przez jego częściową rozbiórkę, demontaż lub przebudowę, jeżeli to doprowadzi do stanu zgodnego z prawem np. powstania obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

NSA wskazał, że nie wiadomo jak rozumieć pogląd organu drugiej instancji, który stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: "Jeżeli zobowiązany wykonał w całości obowiązek objęty tytułem wykonawczym, powinien to wykazać po dokonaniu rozbiórki" i dalej: "Samej rozbiórki ścian jednak nie udokumentowali". Z powyższego nie wynika bowiem, jak strona ma wykazać dokonanie rozbiórki i jak udokumentować to organowi i z czego ten obowiązek wynika, z jakiego konkretnie przepisu.

W niniejszej sprawie pewne jest, że obiekt który obecnie stoi na gruncie nie jest już tym samym obiektem budowlanym, którego nakazano rozbiórkę. Brak też dostatecznych dowodów, że nie dokonano w całości nakazanej rozbiórki. Nie rozważano też, czy nowo powstały fragment ogrodzenia jak to określają skarżący-został wzniesiony z naruszeniem prawa i czy można domagać się jego rozbiórki w oparciu o istniejący tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym.

NSA zauważył, że w tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku (pkt 24) wskazano decyzję z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...), która została uchylona w całości decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r., natomiast treść obowiązku zamieszczonego w pkt 25 tytułu wykonawczego wynika z osnowy tej ostatniej decyzji. Podstawa prawna obowiązku uwidoczniona w tytule wykonawczym, nie może wynikać z innego orzeczenia (decyzji), niż treść obowiązku, tym bardziej że decyzja, z której wynika podstawa prawna obowiązku została uchylona w całości przed wystawieniem tytułu wykonawczego.

Wobec powyższego Sąd podziela ocenę NSA co do tego, że stan faktyczny sprawy budzi w tym przypadku poważne wątpliwości, skutkiem czego przedwczesne było wydanie postanowienia odmawiającego uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Naruszono więc przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., na co zresztą wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r. Niewątpliwie uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią stan faktyczny sprawy - czy obiekt, który według skarżących jest fragmentem ogrodzenia, to ściana bądź pozostałość ściany obiektu budowlanego, który miał zostać rozebrany, czy rozbiórka została wykonana - biorąc pod uwagę pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r., jaki zapadł w niniejszej sprawie. Wyjaśnią też czy istniejący obiekt w istocie jest fragmentem ogrodzenia, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i przede wszystkim czy można się domagać jego rozbiórki w oparciu o tytuł wykonawczy, który został wystawiony a dotknięty wadami wyżej opisanymi.

W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.