Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506331

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 30 maja 2018 r.
II SA/Rz 872/17
Brak kompetencji organów administracji do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Godlewski Maciej Kobak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "SKO") z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia (...).04.2017 r. znak (...) o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie (...), działki nr 1680 (KW nr (...)) stanowiącej w 3/24 własność E. P., w 3/24 G. P., w 3/24 M. C.; w 6/24 S. P., w 3/24 D. P., w 3/24 J. P., w 3/24 R. P. z działką nr 1679 (KW (....]) stanowiącą własność A. Ł.

Z ustaleń organów wynika, że w dniu 18 listopada 2016 r. E. P., działając osobiście i jako pełnomocnik J. i D. P., M. C. (poprzednio M. P.), G. P., R. P. i S. P. wystąpili z wnioskiem o rozgraniczenie wyżej wymienionych działek.

Postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r. nr (...). Czynności na gruncie przeprowadził uprawniony geodeta. Podczas rozprawy terenowej strony nie doszły do porozumienia. Na przebieg granicy prawnej nie wyraził zgody właściciel działki nr 1679 A. Ł.

Nie wykonano stabilizacji, wskazane charakterystyczne punkty granic zostały zamarkowane w terenie palikami geodezyjnymi. Protokół graniczny z przeprowadzonych czynności został podpisany tylko przez obecnych właścicieli działki nr 1680. A. Ł., właściciel działki nr 1679 nie zgodził się z okazanym przebiegiem granicy i nie podpisał protokołu granicznego. Ponieważ trakcie rozprawy nie doszło do zawarcia ugody, nie ustalono przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron i ostatniego spokojnego stanu posiadania, ani zebranych dowodów Burmistrz Gminy i Miasta uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości ustalenia, jak i wnioski organu I instancji.

W skardze do Sądu A. Ł. zarzucił naruszenie:

- art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.; dalej: "P.g.ik.") poprzez nie zastosowanie się do ustawowej procedury rozgraniczenia i ustawowej gradacji dowodów oraz dowolność działania geodety. Wyznaczenie granicy w sposób sprzeczny z dokumentami źródłowymi (szerokość działki nr 1680 wg zarysu pomiarowego 16.90 m przebieg granicy ustalony według geodety 18,5 m),

- art. 33 ust. 2 pkt 1 P.g.i k. przez nie dokonanie lub niepoprawne dokonanie oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy,

- art. 34 ust. 1 P.g.ik. poprzez nie zastosowanie się do ustawowej procedury rozgraniczenia i ustawowej gradacji dowodów oraz dowolność działania geodety,

- art. 153 k.c. poprzez naruszenie ostatniego spokojnego stanu posiadania,

- art. 31 ust. 4 P.g.ik. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości poprzez nie wykonanie obowiązku nakłaniania do ugody,

- § 22 pkt 2 rozporządzenia poprzez nie wykonanie obowiązku umieszczenia w szkicu granicznym rysunku trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla ustalenia granicy. Szic graniczny nie odpowiada rzeczywistości,

- § 23 pkt 2 rozporządzenia-brak w opinii sporządzonej przez geodetę uzasadnienia przebiegu granicy proponowanego przez niego,

- art. 9 k.p.a. poprzez brak obiektywizmu i jednostronne załatwienie sprawy,

- art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł o łączne rozpoznanie skargi na opisane decyzje ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i zdjęć dołączonych do skargi na okoliczność ukształtowania i przebiegu granic, istnienia śladów i znaków granicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Prowadząc ocenę legalności zaskarżonej decyzji z zastosowaniem wyżej przedstawionych reguł, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które obligowałyby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) dalej nazywanej w skrócie "P.g.k.", zgodnie, z którym jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Natomiast art. 34 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że organ, o którym mowa w ust. 1 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 P.g.k.). Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1422/17). Ponadto, wzajemna relacja przepisów art. 33 i art. 34 P.g.k. pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 233/09), stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron, co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia.

Stanowisko Kolegium odnośnie zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania na podstawie wyżej wymienionego przepisu i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy szeroko zebrany materiał dowodowy. Tak zebrany materiał dowodowy został przez organy wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski Sąd w pełni akceptuje. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika również, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji zapoznał się z dokumentacją przedstawioną przez uprawnionego geodetę, a następnie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego. Dokumentacja z rozgraniczenia została przyjęta do ewidencji Powiatowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...), co oznacza, że został sporządzony z godnie z obowiązującymi standardami.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że stwierdzono brak dowodów w rozumieniu art. 31 ust. 2 cyt. ustawy, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny ustalić przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1680 i 1679 położonymi w obrębie Z. 1. Biegły geodeta w operacie technicznym dla organu prowadzącego rozgraniczenie z dnia 7 marca 2017 r. w części II p.t. "Założenia techniczne i ich realizacja" wykazał dokumenty, na podstawie których przystąpił do rozgraniczenia. Stwierdził jednak, że zarys pomiarowy wykonany w 1968 r. nie pozwala na jednoznaczne określenie przebiegu granic będących przedmiotem rozgraniczenia. Pozwala na kontrolę miar czołowych - miara pomiędzy wyznaczonymi punktami 4 i 5 jest zgodna z miarą zarysu pomiarowego. W terenie nie udało się odnaleźć punktów granicznych na działkach sąsiednich, więc nie można było wykonać kontroli miar czołowych w stosunku do nich. Na podstawie widocznych śladów użytkowania zamierzono miarę (taśmą mierniczą) od punktu nr 4 do miedzy pomiędzy działką nr 1680, a działką nr 1681, która jest zgodna z danymi zarysu pomiarowego. Wykonano też pomiar odległości od pkt 1 do widocznej miedzy pomiędzy działkami nr 1680 i 1681 oraz pomiędzy działkami nr 1679 i 1678, są zgodne z zarysem pomiarowym. Sprawdzone miary czołowe odpowiadają odległościom na mapie ewidencyjnej. Na tej podstawie zostały wyniesione punkty graniczne na grunt i okazano przebieg granicy stronom i uczestnikom czynności rozgraniczeniowych. Dane te zostały zawarte też w opinii z wykonania rozgraniczenia działki nr 1680 z działką nr 1679 położonych w Z. W opinii tej geodeta podał, że właściciele działki nr 1680 obecni na gruncie oświadczyli, że przyjmują bez zastrzeżeń przebieg granic, czego dowodzą podpisy w protokole granicznym. Właściciel działki nr 1679 -A. Ł. odmówił okazania dowodu osobistego i oświadczył, że nie zgadza się z okazanym przebiegiem granic, jednak nie okazał swojej wersji przebiegu granic. Powyższe stało się powodem niewykonania trwałej stabilizacji punktów granicznych. Tymczasowo, palikami drewnianymi, zamarkowano punkty nr 1,2,3,4,5. W związku z tym, że przebieg granic nie został przyjęty oraz ze względu na małą dokładność wyznaczenia przebiegu granic na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 i zarysu pomiarowego z 1968 r. zdecydowano o przekazaniu sprawy do sądu powszechnego w celu rozstrzygnięcia sporu. Dokonano też pomiaru budynku znajdującego się w pobliżu granicy (tworzą ją punkty 4,5) metoda tachimetryczną. Położenie budynku gospodarczego wyznaczają punkty nr 11,12,13,14,15,16.

W świetle powyższego, należało zaakceptować stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak było właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron, co do przebiegu granicy były sprzeczne - organ nie miał kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Według przepisów rozdziału 6 P.g.k. właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 P.g.k. lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy omawianej P.g.k. nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic - jak w niniejszej sprawie - to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przy ustalaniu przebiegu wyżej opisanej granicy wystąpiły nieprawidłowości prawne, gdyż skarżący nie wypowiedział się, co do przebiegu granicy, a nawet odmówił okazania dowodu osobistego. Termin, w jakim strona ma wskazać granice wynika z art. 34 ust. 1 i ust. 2 P.g.k. i należy dokonać w trakcie czynności rozgraniczających, gdyż ma to istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie skarżącego w tym zakresie, podczas okazania granic na gruncie powoduje, że nie mógł okazać się skuteczny dołączony do skargi materiał fotograficzny jak i szkic sytuacji terenowej. Organy wykazały w sposób prawidłowy zaistnienie przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Istnienie sporu granicznego potwierdza też fakt, że skarżący w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r. zakwestionował przebieg granicy wskazanej przez geodetę na gruncie w dniu 12 stycznia 2017 r. Wobec braku okazania dowodu i wskazania przebiegu granicy według skarżącego zarzut naruszenia art. 31 ust. 4 P.g.k. wobec nienakłaniania stron do zawarcia ugody jest w świetle materiału dowodowego całkowicie nietrafny. Na rozprawie przed Sądem, uczestniczka S. P. podała do protokołu, że próba rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości jest podejmowana po raz trzeci i skarżący przy każdym geodecie obecnym na gruncie nie okazał dowodu osobistego. Okoliczności te potwierdził też obecny na rozprawie uczestnik R. P.

Z tego też względu na nietrafne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 2-3, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 1 P.g.k. polegające na niezastosowaniu ustawowej procedury gradacji dowodów oraz dowolność działania geodety. Zarzutom tym przeczy zgromadzony materiał dowodowy, który wyżej został szczegółowo opisany. Nie polega na prawdzie zarzut naruszenia § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wobec nieumieszczenia na szkicu rysunku trwałych elementów zagospodarowania terenu, gdyż na rysunku zamieszczono lokalizację budynku gospodarczego względem punktu granicznego nr 4 i 5, a szczegółowe oznaczenie tego budynku na rysunku zostało zawarte w treści sporządzonego protokołu z rozgraniczenia. Zatem istnieje spójność przedmiotowa pomiędzy szkicem granicznym, i opisem punktów w treści protokołu.

Zgromadzony materiał dowody nie potwierdza zarzutu braku bezstronności uprawnionego geodety przy przeprowadzonych czynnościach granicznych, chociaż z uwagi na brak współpracy skarżącego na gruncie mogły być ocenione, jako jednostronne. Nie dowodzi to też naruszenia art. 9 k.p.a.

Materiał dowodowy sprawy wykazuje, że zagwarantowano stronom postępowania udział na każdym etapie postępowania z zachowaniem regułą art. 10 § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., tak w zakresie ustaleń faktycznych jak i zastosowanych do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa, dlatego nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 11 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.

Wobec oddalenia skargi przepis art. 200 p.p.s.a. nie pozwała na orzeczenie o kosztach postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.