Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1981568

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 20 stycznia 2016 r.
II SA/Rz 786/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Elżbieta Mazur-Selwa.

Sędziowie WSA: Krystyna Józefczyk Joanna Zdrzałka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

B.S. pobierał zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją Burmistrza (...) z dnia (...) lutego 2010 r. na okres od 1 lutego 2010 r. do 28 lutego 2015 r. w kwocie 153 zł miesięcznie.

W dniu 1 grudnia 2014 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w (...) z informacją, że B.S. od 18 maja 2010 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny.

Wobec powyższego decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Burmistrz (...) uchylił opisaną wyżej decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz (...):

- decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) uchylił od dnia 27 stycznia 2010 r. decyzję własną z dnia (...) lutego 2010 r. wydaną w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego,

- a następnie decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony B.S. w okresie od 1 maja 2010 r. do 30 listopada 2014 r. w łącznej wysokości 8.415 zł.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skoro zatem skarżący pobierał dodatek pielęgnacyjny od 18 maja 2010 r., od tego dnia nie był uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a wypłacone w tym okresie świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Kolejną decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 16 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Burmistrz (...) zobowiązał B.S. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego w okresie od 1 maja 2010 r. do 30 listopada 2014 r. w łącznej wysokości 8.415 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W odwołaniu od tej decyzji B.S. zarzucił organowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. Organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy strony, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1-5 ww. ustawy zaszły w niniejszej sprawie, ograniczając się do ogólnikowego wskazania art. 30 ustawy. Skarżący był wszak przekonany, że urzędy wzajemnie wymieniają się miedzy sobą informacjami, a zatem trudno w tej sytuacji dopatrzyć się złej woli skarżącego. Nie był świadomy, że nie ma prawa do pobierania równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, na co niewątpliwie miał wpływ jego stan zdrowia. Zwłaszcza, że w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wbrew twierdzeniom organu, nie otrzymał jasnego, czytelnego i zrozumiałego pouczenia o obowiązkach świadczeniobiorcy.

Decyzją z dnia (...) maja 2015 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 30 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został prawidłowo pouczony o zasadach jego ustalania oraz okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do zasiłku, a także o obowiązku niezwłocznego informowania organu o okolicznościach mających wpływ na prawo do pobierania świadczenia. Podobne pouczenie zawierała decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z dnia (...) lutego 2010 r., którą odebrał syn odwołującego w dniu 1 marca 2010 r.

Odwołujący nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia o pobieraniu renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i otrzymywał te świadczenia, a zatem Burmistrz ostateczną decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. w pełni zasadnie uznał wypłacony w tym okresie zasiłek pielęgnacyjny za świadczenie nienależnie pobrane. Funkcjonowanie zaś w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uznającej wypłacone świadczenie za świadczenie nienależnie pobrane jest ściśle powiązane z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w oparciu o wydaną w tym przedmiocie decyzję. W postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ nie jest władny do badania samej zasadności uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane, gdyż jego obowiązkiem jest wyłącznie ustalenie, czy został związany ostateczną decyzją uznającą wypłacone świadczenie za świadczenie nienależnie pobrane. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ uznał wypłacone skarżącemu świadczenie za nienależnie pobrane, zasadnie organ I instancji orzekł o zwrocie tego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję B.S.wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I.

art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a mianowicie nie zapoznanie się z dokumentacją medyczną skarżącego w sytuacji, gdy stan jego zdrowia miał wpływ na ograniczenie jego percepcji i rozumienia pouczeń w niniejszej sprawie. Ponadto w nie wyjaśniono czy skarżący był świadomy braku prawa do jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego i nie wykazano, aby działał w złej wierze. Organ nie odniósł się również do przedstawionych przez skarżącego wyjaśnień co do stanu jego zdrowia i braku możliwości zapoznania się z treścią decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego;

II.

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonych decyzji;

III.

art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji, gdy szereg okoliczności w sprawie nie został wyjaśniony, a decyzje uznać należy co najmniej za przedwczesną;

IV.

art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 69 Konstytucji RP poprzez zignorowanie ratio legis ww. regulacji, celem których jest zapewnienie opieki i pomocy osobom w związku z ich niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia B.S. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Poza sporem pozostaje fakt pobierania przez B.S. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2010 r. do 30 listopada 2014 r. na podstawie decyzji Burmistrza z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), przy jednoczesnym pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego. Skarżący kwestionuje zaś fakt uznania przez organ pobranego w tym okresie świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie jego zwrotu.

Na wstępie wskazać należy, że zarzuty skarżącego koncentrujące się na błędnym uznaniu przez organ pobranego dotychczas zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane wykraczają poza granice sprawy, zainicjowanej w niniejszej sprawie jego skargą, gdyż dotyczą w istocie legalności decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) lutego 2015 r., wydanej w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Jak wynika z informacji uzyskanych przez Sąd, decyzja ta jest ostateczna i nie była przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie (pismo Kolegium z dnia 18 stycznia 2016 r.k. 56 akt sądowych). Okoliczność ta, w świetle związania Sądu granicami sprawy, ogranicza, iż zakres kontroli w niniejszej sprawie ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Sąd nie będąc natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doszedł od przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że ani sytuacja zdrowotna, ani rodzinna i materialna nie mają i nie mogą mieć wpływu na treść wydanej przez Burmistrza decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Okoliczności te mogą być ewentualnie brane pod uwagę w odrębnym postępowaniu, o którym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten umożliwia organowi umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie płatności na raty w szczególnie uzasadnionych okolicznościach rodzinnych. Przy czym warunkiem jego zastosowania jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.

W ocenie składu orzekającego tak organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wywiodło, że ostateczna decyzja uznająca pobrane przez beneficjenta świadczenie rodzinne za świadczenie nienależnie pobrane, automatycznie i bez względu na okoliczności sprawy obliguje organ do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd stoi na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy ewentualne wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia winno zostać poprzedzone analizą sytuacji materialno-bytowej skarżącego pod kątem zastosowania ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika bowiem, że skarżący jest osobą leżąca i wymagająca opieki, po wylewie, operacji neurochirurgicznej i operacji ortopedycznej, a orzeczeniem z dnia 23 marca 2015 r. został zaliczony do kręgu osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Na powyższe okoliczności B.S. zwracał uwagę zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i we wniesionym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Treść adresowanych do organów pism skarżącego w powiązaniu z jego sytuacją materialno-bytową oraz faktem, że korzysta on ze świadczeń pomocy społecznej, winna zdaniem Sądu skutkować rozważeniem możliwości udzielenia skarżącemu ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części.

Wskazać niemniej należy, że przepis art. 30 ust. 9 jest przepisem szczególnym w odniesieniu do ustanowionego w art. 30 ust. 1 i 2 obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, a okolicznością warunkująca zastosowanie ulgi jest stwierdzenie przez właściwy organ, że zastosowanie ulgi jest uzasadnione okolicznościami dotyczącymi sytuacji rodziny. Chodzi tu przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego, w większości wypadków może wskazywać na zasadność, czy wręcz konieczność zastosowania rat 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej przed wydaniem decyzji organ winien zbadać nie tylko aktualną sytuację finansową świadczeniobiorcy i jego rodziny, ale również powinien ustalić, czy członkowie rodziny posiadają zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł (zob. szerzej Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. Małysa-Sulińska K. (red.), Kawecka A., Sapeta J., Lex, 2015).

W rozpoznawanej sprawie organu obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń pod kątem możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że skarżący informował je o swojej trudnej sytuacji materialno-bytowej. Zaniechanie ustaleń w powyższym zakresie stanowiło wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przyjęcie zaś, że przed wydaniem decyzji o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych organ nie jest zobowiązany do zbadania, czy beneficjentowi nie należy udzielić określonej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ulgi, bez względu na jego sytuację materialno-bytową i pomimo wyraźnego sygnalizowania możliwych trudności w spłacie kwoty nienależnie pobranego świadczenia przez świadczeniobiorcę - stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 30 tej ustawy. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., jako naruszających przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również wskazane w art. 8 i art. 9 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania stron o ich prawach i obowiązkach.

Sąd uznał naruszenia ta za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organy dokonają oceny możliwości ewentualnego umorzenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń w całości lub w części, zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czemu dadzą wyraz w wydanej decyzji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.